有些專家認為，大氣治理中總量控制只是手段而不是目標，環(huán)境質量才是目標。如果修法中二者法律地位顛倒，像過去那樣不著重對目標進行考核而是考核手段，必然出現(xiàn)目前這種減排任務完成，環(huán)境質量卻未改善的局面。

在京津冀地區(qū)被霧霾問題困擾的時候，珠三角的PM2.5年均濃度值已經(jīng)基本不算個大問題，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算實現(xiàn)了達標。但是，另一種大氣污染物——臭氧的問題卻引起了人們的關注。簡單地說，作為接近地面污染物的臭氧，除了自然界產(chǎn)生的那部分之外，還有很重要的一部分來源于人為產(chǎn)生的揮發(fā)性有機污染物和氮氧化物的相互作用。對揮發(fā)性有機污染物和氮氧化物的減排，廣東省都走在了全國前列。奇怪的是，2014年，廣州市氮氧化物的排放量大幅低于2013年，但是臭氧卻增加了10%左右。

在大氣污染物的治理方面，感到困惑無措的不僅是各地基層環(huán)保官員，中國電力企業(yè)聯(lián)合會秘書長王志軒算了一筆賬之后，也感到不解。全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了;但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸;假設要按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸。

實際上火電廠的排放又是什么情況呢?根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。換言之，全行業(yè)提前達到了“十二五”減排目標，卻遠遠沒有實現(xiàn)達標排放。有專家質疑，超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求、防治計劃要求、專項規(guī)劃要求、環(huán)境影響評價要求等，是哪個嚴執(zhí)行哪個，還是誰權大執(zhí)行誰的，還是“縣官”不如現(xiàn)管?

王志軒對諸類要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設了煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，并且都連接了環(huán)保部門、電力監(jiān)管部門、電網(wǎng)調度部門，但為什么這些監(jiān)測數(shù)據(jù)不能直接計算得出排放總量而是要另辟途徑專門核算?有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環(huán)保部門干脆在關鍵時間派人輪值監(jiān)督，環(huán)保部門辛苦，企業(yè)更加辛苦，這種方式可持續(xù)嗎?”

原本，人們或指望通過立法來理順這層關系，但遺憾的是，迄今為止，總量、標準、質量之間的法理關系仍然主次不分、層次不明，由此導致需要“落地”的那些《大氣法》細節(jié)條款也依舊語焉不詳。

全國人大常委、中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅說，總量減排首先應該跟環(huán)境質量掛起鉤來，其次得在有效的污染源清單、源解析等工作相對完善的基礎上獲得數(shù)據(jù)，最后要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個“主要污染物”全國統(tǒng)一來減。因為不同地區(qū)的污染結構是不一樣的。

總量控制規(guī)劃的減排任務都完成了，但是環(huán)境質量卻未見改善，這種尷尬的局面讓人不得不反思，過去十年是不是犯了方向性的錯誤，或者至少是事倍功半了?，F(xiàn)在，已經(jīng)被“國十條”舍棄的這種計劃經(jīng)濟式的“指標減排”套路，反而在目前的《大氣法》修法過程中被新增了進去，與各地已經(jīng)展開的工作無法協(xié)調一致。

環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工王金南提出，只有在達標排放不能實現(xiàn)大氣環(huán)境質量改善目標的前提下，才可以進行總量控制。目前草案中總量控制描述有邏輯錯誤，也得改過來。否則一錯再錯，貽害無窮。

中國政法大學教授王燦發(fā)說，公眾的“清潔空氣權”，以及公眾對政府、企業(yè)進行有效監(jiān)督的權利如何得到落實等，在語焉不詳?shù)奈谋纠铮蛘呤秦煓嗖磺宓臈l款上，社會公眾很難獲得有效參與的路徑。