2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》，新法將于2016年1月1日起正式實施。作為新《環(huán)境保護法》實施以后修改的第一部單行環(huán)境立法，新《大氣污染防治法》被社會各界寄予厚望，但同時也收到一些專業(yè)人士的質(zhì)疑?！董h(huán)境保護》2015年第18期聚焦新《大氣污染防治法》邀請業(yè)內(nèi)專家從不同角度進行解讀、分析。
為何要修訂《大氣污染防治法》?
柴發(fā)合中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長、研究員“法律的修訂是大氣污染防治的關(guān)鍵因素。1987年，《大氣污染防治法》頒布實施，之后分別在1995年、2000年進行了兩次修改?？墒?，法律的修改進度遠遠滯后于大氣污染的變化趨勢。↑由于當(dāng)前大氣污染呈現(xiàn)區(qū)域性、復(fù)合型等新特征，2000年版《大氣污染防治法》日益暴露出以下問題和不足。
一是立法目的存在偏差。2000年版《大氣污染防治法》將經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護放在同一序列，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，缺乏法律對環(huán)境保護做更首要的保護，排污者和各級政府部門在權(quán)衡之下難免會為了經(jīng)濟利益而舍棄對大氣環(huán)境的保護。2000年版《大氣污染防治法》將預(yù)防的重點放在污染物排放和控制方面，未體現(xiàn)全過程控制和源頭控制的要求，未能從源頭上對灰霾進行有效控制。
二是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度缺失。《大氣污染防治法》從1987年頒布以來，我國大氣污染管理模式主要是單因子監(jiān)管和行政條塊化監(jiān)管，大氣污染控制的思路主要為屬地管理，忽略了大氣的流動性和復(fù)合污染的復(fù)雜性。僅從單個行政轄區(qū)的角度進行大氣污染防治，難以反映區(qū)域性大氣污染擴散和跨界污染控制問題，難以適應(yīng)區(qū)域性大氣環(huán)境污染控制和環(huán)境管理的需求，難以達到有效治理霧霾的目的。在這種情況下，需要建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度。
三是責(zé)任制度缺失，處罰偏輕?，F(xiàn)有研究表明，大量企業(yè)違法排污是造成灰霾的直接原因。2000年版《大氣污染防治法》存在一些問題，諸如執(zhí)法困難、取證困難、違法成本太低、支付成本倒掛等。雖然對企業(yè)的違法責(zé)任做了專章規(guī)定，但是大部分是企業(yè)單位責(zé)任，而且罰款數(shù)額較小，處罰較輕，罰款數(shù)額大都在2萬～5萬元，最高不超過50萬元，且罰款是一次性的，沒有對污染造成的后續(xù)問題進行追責(zé);缺乏對企業(yè)按日計罰、對單位及負責(zé)人“雙罰制”以及取消生產(chǎn)資格等硬性規(guī)定，造成違法成本低，致使責(zé)任條款成為“免責(zé)條款”，難以形成對企業(yè)違法的有效威懾力。
四是移動源控制制度不足。長期以來，我國移動源污染控制主要針對機動車和船舶管理，2000年版《大氣污染防治法》中僅對機動車船的排放污染進行了規(guī)定，而對工程機械及農(nóng)業(yè)機械等非道路移動源沒有提出相應(yīng)的規(guī)定。研究表明除機動車船外，非道路機械、農(nóng)業(yè)機械、工程機械、園林機械、可移動的空氣壓縮機、發(fā)電機、水泵等都是大氣移動污染源，是大氣污染控制中不可忽視的部分。關(guān)于爭議及回應(yīng)
常紀文國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員“評價一部法律修改是否成功的標(biāo)準(zhǔn)即是否夠用、是否進步、是否超越，一般有立法目的或者指導(dǎo)思想是否先進、法律概念是否明確、立法主線是否清晰、主體架構(gòu)是否均衡、法律問題是否全面、立法重點是否突出、法律措施是否管用、監(jiān)管體制是否順暢和協(xié)調(diào)、法律責(zé)任是否寬嚴相濟、責(zé)任追究是否可操作等判斷指標(biāo)。↑在法律概念方面，如果說2014年修訂的《環(huán)境保護法》統(tǒng)一對“環(huán)境污染”的概念進行定義有難度的話，那么專門性污染防治法對污染防治的相關(guān)定義予以界定，對于保證法律的可實施性是必要的。2008年的《水污染防治法》在附則的第91條對“水污染”“水污染物”“有毒污染物”等用語的概念進行了定義，對于解決實際中的環(huán)境糾紛很有幫助。關(guān)于“大氣污染”和“大氣污染物”的概念，我國學(xué)者近10年來爭議很多，主要的爭議點在于溫室氣體特別是二氧化碳是否屬于溫室氣體以及大氣溫度改變算不算大氣污染等。美國聯(lián)邦最高法院2007年專門對溫室氣體的法律屬性作出了司法界定，我國的一些學(xué)者也呼吁立法予以明確。但是由于2000年修訂的《大氣污染防治法》沒有對“大氣污染”“大氣污染物”作出定義，此次修訂《大氣污染防治法》也沒有回應(yīng)學(xué)界的關(guān)切，彌補這一缺憾。
在監(jiān)管體制方面，因為涉及部門利益，最近十多年的環(huán)境立法往往予以規(guī)避。在具體行為的監(jiān)管方面，1989年的《環(huán)境保護法》于2014年修訂時，繼續(xù)沿用以前的設(shè)計，規(guī)定環(huán)保部門行使環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)，但是對于什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理?統(tǒng)一監(jiān)督管理的手段有哪些?不服從統(tǒng)一監(jiān)督管理的后果是什么?一直沒有明確，導(dǎo)致這一規(guī)定空轉(zhuǎn)二十多年。此次《大氣污染防治法》修訂也是如此，沒有改動監(jiān)管體制的條款。要改變這一現(xiàn)象，有必要借鑒《海洋環(huán)境保護法》的做法，將統(tǒng)一監(jiān)督管理定位為“統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”。在環(huán)境保護宏觀調(diào)控的權(quán)限方面，新法對其重要性估計不足。實踐證明，沒有發(fā)展與改革部門(經(jīng)濟綜合主管部門)的宏觀調(diào)控，環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理也難以有效發(fā)揮全局治污控污作用。可見，宏觀調(diào)控的統(tǒng)一監(jiān)管和具體事項的統(tǒng)一監(jiān)管同等重要，都需要在監(jiān)管體制中予以明確。關(guān)于發(fā)展與改革部門的職責(zé)，《大氣污染防治法》也做了具體規(guī)定，如“重點大氣污染物排放總量控制目標(biāo)，由國務(wù)院環(huán)境保護主管部門在征求國務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府意見后，會同國務(wù)院經(jīng)濟綜合主管部門報國務(wù)院批準(zhǔn)并下達實施”“國務(wù)院經(jīng)濟綜合主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門確定嚴重污染大氣環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰期限，并納入國家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄”“國務(wù)院經(jīng)濟綜合主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，結(jié)合國家大氣污染防治重點區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，進一步提高環(huán)境保護、能耗、安全、質(zhì)量等要求”。但是，新法在專門規(guī)定監(jiān)管體制的總則第5條里忽視了這一點，不能不說是一個遺憾?？倓t中宏觀調(diào)控監(jiān)管體制的規(guī)定缺乏會制約發(fā)展和改革部門發(fā)揮全面的宏觀調(diào)控作用。
在法律措施方面，要保證管用。其一，新法對于現(xiàn)行法原則性規(guī)定過多的現(xiàn)象，采取了很多改進措施，如針對機動車補充了大量細致、明確的規(guī)定。但是，新法的原則性規(guī)定還是很多，可實施性也存在一定問題，譬如“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”等，沒有時間表和路線圖的要求;如“市政河道以及河道沿線、公共用地的裸露地面以及其他城鎮(zhèn)裸露地面，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃組織實施綠化或者透水鋪裝”，有關(guān)部門是誰、由誰來制定規(guī)劃、不組織實施應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任等，都沒有規(guī)定;再如“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)改進施肥方式，科學(xué)合理施用化肥并按照國家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)藥，減少氨、揮發(fā)性有機物等大氣污染物的排放”，針對違反的行為，也沒有相應(yīng)的處罰條款;另如環(huán)境影響評價是關(guān)鍵的環(huán)境污染預(yù)防措施，現(xiàn)實中也存在紅頂中介賺黑心錢等突出的問題，需要嚴肅整頓，對于環(huán)評監(jiān)管權(quán)限，有的可以放，有的應(yīng)當(dāng)收緊，但是新法規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者建設(shè)對大氣環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價、公開環(huán)境影響評價文件”，對于哪些環(huán)境影響評價文件的審批屬于前置性的，哪些審批屬于并聯(lián)性等關(guān)鍵問題，卻沒有明確，不能不說是一個重大缺憾。其二，新法對市場機制作出了一項規(guī)定，即“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”，但是規(guī)定還是不足。對于近期中央和有關(guān)部門出臺的生態(tài)文明體制改革方案，如環(huán)境污染第三方治理，沒有呼應(yīng)，使一些與大氣污染防治有關(guān)的市場化改革難以做到與法有據(jù)。
關(guān)于責(zé)任追究，環(huán)境法學(xué)界呼吁，應(yīng)按照2014年《環(huán)境保護法》的民事公益訴訟規(guī)定、2015年最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、2015年最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，對大氣環(huán)境侵權(quán)糾紛的解決和大氣環(huán)境污染公益訴訟，作出一些具體化的規(guī)定，細化大氣環(huán)境污染民事公益和侵權(quán)訴訟的條件、恢復(fù)措施等，使大氣污染糾紛救濟具有可操作性，但是遺憾的是，該法除了做出“排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”這一原則外，未予以任何創(chuàng)新和明確。而《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護法》在環(huán)境民事責(zé)任方面還是存在一些欠缺，如《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的賠償損失責(zé)任不包括生態(tài)損失;《環(huán)境保護法》規(guī)定的公益訴訟請求沒有明確是否包括賠償損失等。對于環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定，更是予以回避。預(yù)計到2025年左右，中國完成工業(yè)化轉(zhuǎn)型，國家和社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的矛盾大幅減少的時候，可能會考慮引進環(huán)境行政公益訴訟制度。新大氣法存在哪些不足?
周珂中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師“相對于水、土壤等污染的防治問題，大氣污染的防治與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系最為緊密。對《大氣污染防治法》的修訂過程也是環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的一個博弈過程。需要在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間尋求平衡，是這次修法沒有達到社會預(yù)期的一個重要原因。↑一、政府的責(zé)任不夠具體明確
大氣污染的防治相對于水、土壤等其他污染的治理，更容易在短時間內(nèi)取得效果。從“APEC藍”到“閱兵藍”，國家在大型國事活動中所采取的大氣保障行動，效果還是十分顯著的。對于改善大氣環(huán)境質(zhì)量這一目標(biāo)，政府是第一責(zé)任人，政府對治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)直接決定著治理的效果。新法雖然要求地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但對其具體要求并不明確;雖然對政府設(shè)立了考核機制，但考核結(jié)果僅僅是向社會公布，并沒有明確建立相應(yīng)的追責(zé)機制。中國的環(huán)境保護法律目前普遍存在一個共同的問題，即規(guī)定總體過于原則，給執(zhí)法部門以很大的自由裁量權(quán)，但對其自身的追責(zé)卻籠統(tǒng)概括。一部完善的法律除了對外要具有行之有效的治理手段，對內(nèi)也要建立切實可行的約束機制，只有兩刃都鋒利的劍才是好劍。
二、雖然突破壁壘，但經(jīng)濟管理部門的權(quán)限依然較大
大氣污染防治工作與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系最為緊密，從目前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局以及能源構(gòu)成來看，二者是此消彼長的關(guān)系。加強大氣污染的防治，必然會對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生影響。新法雖然突破了部分壁壘，賦予環(huán)境保護部門更多的職責(zé)，但經(jīng)濟管理部門的權(quán)限依然較大。此外，新法將規(guī)劃先行納入大氣污染防治的基本原則，客觀上具有一定的合理性，但是如果經(jīng)濟管理部門所制定的規(guī)劃沒能充分考慮大氣環(huán)境保護的需要，則對整個大氣污染防治工作是極其不利的。例如新法規(guī)定根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量這一條款，沒有充分考慮到環(huán)境承載力這一客觀要求。尤其在機動車這一問題上，目前許多城市規(guī)劃不盡合理，要么無序發(fā)展要么盲目限購限號，如果確定機動車保有量只以規(guī)劃為依據(jù)，而不考慮環(huán)境因素，則政府部門人為操作的空間加大，將無法真實、客觀地確定最終的保有量數(shù)據(jù)。
三、與《環(huán)境保護法》之間的銜接不夠緊密
大氣污染防治是環(huán)境保護的一個重要內(nèi)容。修訂后的《大氣污染防治法》應(yīng)成為“史上最嚴”《環(huán)境保護法》的細化和深化，也應(yīng)當(dāng)成為《環(huán)境保護法》在大氣污染防治領(lǐng)域內(nèi)的全面突破。但實際上，《大氣污染防治法》依然秉承了環(huán)境領(lǐng)域的部門法具有相對獨立特性的傳統(tǒng)，沒有和《環(huán)境保護法》進行更緊密的融合。在環(huán)境侵權(quán)的法律責(zé)任、環(huán)境民事公益訴訟及其知情權(quán)，以及公眾參與的保障等方面沒有進行更進一步的銜接和突破。新大氣法下的環(huán)境行政
王明遠清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師“傳統(tǒng)的基于點源監(jiān)控、末端治理和分行政區(qū)劃監(jiān)管的環(huán)境行政已經(jīng)不能滿足當(dāng)前以顆粒物污染為代表的復(fù)合型大氣污染防治的需要。大氣污染防治需要以政策性、綜合性和正當(dāng)性為基本標(biāo)準(zhǔn)，進一步發(fā)展和完善相關(guān)的行政法律制度。↑新《大氣污染防治法》在發(fā)展環(huán)境行政方面取得了較大的進展，對于有效應(yīng)對復(fù)雜的復(fù)合型大氣污染問題具有積極的作用。未來環(huán)境行政需要在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展完善，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的環(huán)境問題治理的需要。
就總體指導(dǎo)精神來看，大氣污染防治需要以政策性、綜合性和正當(dāng)性為基本標(biāo)準(zhǔn)，進一步完善相關(guān)法律制度與規(guī)范。首先，大氣污染防治既要注重規(guī)制性內(nèi)容，又應(yīng)強調(diào)政策性內(nèi)容。在規(guī)制性內(nèi)容方面，新《大氣污染防治法》已經(jīng)有非常多樣、細致的技術(shù)性規(guī)則，涉及社會生產(chǎn)、生活的多個方面，相關(guān)內(nèi)容十分充分。在政策性內(nèi)容方面，大氣污染防治具有很強的政策性，需要國家對整體的宏觀發(fā)展政策進行調(diào)整，并依此采取相應(yīng)的政策性行動，以盡快扭轉(zhuǎn)大氣污染危機。同時，也需要在行政過程中增加政策性手段的運用，通過補貼等政策性手段實現(xiàn)相應(yīng)的環(huán)境政策目標(biāo)。
其次，大氣污染防治具有很強的綜合性。就行政管理來說，不能僅基于環(huán)保部門的權(quán)能，而應(yīng)著眼于國家政策和政府的整體協(xié)調(diào)配合，依靠環(huán)境、能源、工業(yè)、交通、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政市容管理等多部門以及從中央政府到地方政府的多級機構(gòu)的橫縱向綜合協(xié)同。在手段上，既要依靠政府管制，也要依靠市場手段以及公眾參與。應(yīng)對市場主體失靈的環(huán)境外部性問題，應(yīng)加大政府管制;彌補政府失靈的問題，應(yīng)加強市場手段的運用。但當(dāng)市場和政府雙重失靈時，應(yīng)通過協(xié)商式民主建設(shè)來制衡。
最后，大氣污染防治需要重視正當(dāng)性問題。大氣污染防治牽涉面廣泛，涉及利益關(guān)系復(fù)雜。要加強大氣污染防治的法治化進展，需要注意大氣污染防治法律制度及規(guī)范的正當(dāng)性問題。其中，尤其要注意針對私主體財產(chǎn)權(quán)進行限制的制度與規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和邊界問題，避免環(huán)境行政對包括污染者在內(nèi)的私主體的合法權(quán)益的不當(dāng)侵犯。新大氣法與環(huán)境治理格局
王曦上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長、教授“新《大氣污染防治法》對新《環(huán)保法》所構(gòu)建的環(huán)境治理新格局在大氣污染防治領(lǐng)域里的延伸、細化與發(fā)展，主要表現(xiàn)在它對環(huán)保事業(yè)的三大主體即政府、企業(yè)(以企業(yè)為主的各類污染者)和第三方主體的有關(guān)大氣污染防治的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)的確定和保障上。↑首先，從環(huán)境治理格局的整體來看，新《大氣污染防治法》在總則中全面規(guī)定了我國環(huán)保事業(yè)三方主體在大氣污染防治中的基本職責(zé)或義務(wù)。新《大氣污染防治法》第3、4、5、6條規(guī)定了中央人民政府和各級地方人民政府的大氣污染防治職責(zé)。第7條規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的大氣污染防治義務(wù)。從總體上看，這些條款涵蓋了我國大氣污染防治的三大主體。它表示成功的大氣污染防治離不開其中的任何一個主體。這種做法與新《環(huán)保法》一致。它不僅是新《環(huán)保法》的同類條款(第6條，關(guān)于政府、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、公民的環(huán)保職責(zé)和義務(wù))在大氣污染防治領(lǐng)域里的合理延伸，也是對新《環(huán)保法》所創(chuàng)立的環(huán)境治理新格局的確認。
其次，從作為管制者和被監(jiān)督者的政府方面看，新《大氣污染防治法》秉承了新《環(huán)保法》對政府角色的雙重定位，既肯定了政府作為唯一的環(huán)境監(jiān)管者的主體地位，又秉承新《環(huán)保法》的立法精神，再次確認了政府的被監(jiān)督者地位。新《大氣污染防治法》第2條第2款明確規(guī)定地方各級人民政府對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。這是新《環(huán)保法》第6條第2款所規(guī)定的“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”原則在大氣污染防治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，表明在這個問題上新《大氣污染防治法》與新《環(huán)保法》的內(nèi)在一致性。與新《環(huán)保法》一樣，這個條款中的“負責(zé)”一詞，有雙重含義。一是對地方各級人民的授權(quán)，授權(quán)其為本行政區(qū)大氣污染管制的唯一管制者和跨行政區(qū)大氣污染防治的官方合作管制者。為此，新《大氣污染防治法》授權(quán)地方各級人民政府以各種手段管制各類大氣污染。從該法的第二章到第七章，都以這種管制手段的規(guī)定為主。這些管制手段基本上都有強力的法律制裁措施作為保障。因此，與原《大氣污染防治法》相比，新《大氣污染防治法》對地方各級人民政府在大氣污染防治監(jiān)管方面的授權(quán)，不論在職權(quán)范圍上還是在職權(quán)的剛性程度上都大為增強。二是對地方各級人民政府的問責(zé)。有授權(quán)就有相應(yīng)的問責(zé)。由于新《環(huán)保法》第68條對地方人民政府及包括環(huán)保部門在內(nèi)的所有有關(guān)部門在履行環(huán)保職責(zé)方面的違法情況和處罰做了詳細的規(guī)定，且這些規(guī)定適用于地方各級人民政府履行其大氣污染防治職責(zé)的情況，因此新《大氣污染防治法》不必在大氣污染防治領(lǐng)域里重復(fù)這些行政問責(zé)條款，僅在第126條用“依法給予處分”一語指向新《環(huán)保法》第68條(該條詳細列舉了包括“法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”在內(nèi)的九類可能導(dǎo)致行政紀律處分的違法行為)即可。盡管如此，新《大氣污染防治法》在行政紀律問責(zé)方面仍有新的規(guī)定。例如第22條中關(guān)于“約談”的規(guī)定，就是新《環(huán)保法》所沒有的一項強化政府內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定。此外，新《大氣污染防治法》第二章關(guān)于大氣質(zhì)量未達標(biāo)地區(qū)應(yīng)制定限期達標(biāo)計劃的規(guī)定是新《環(huán)保法》第28條關(guān)于國家環(huán)境質(zhì)量未達標(biāo)區(qū)域限期達標(biāo)的規(guī)定在大氣污染防治領(lǐng)域里的延伸和發(fā)展。它也是對各級地方人民政府履行環(huán)保職責(zé)的一項新的剛性要求。另外，新《大氣污染防治法》第4條規(guī)定了國家環(huán)境保護主管部門對省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作進行考核，并且將考核結(jié)果向社會公開。這也是對各級地方人民政府的一項有力的監(jiān)督和約束措施。
再次，從企業(yè)等大氣污染防治的被管制主體方面來看，新《大氣污染防治法》對于企業(yè)等大氣污染物排放源在生產(chǎn)、經(jīng)營等過程中應(yīng)當(dāng)遵循的大氣環(huán)境保護義務(wù)作出了大量的具體規(guī)定，在這個領(lǐng)域中的政府管制得以空前強化。首先，關(guān)于大氣污染防治的政府管制范圍大為擴展。新《大氣污染防治法》針對不同的大氣污染來源，對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等其他污染源等用專門章節(jié)做了管制性規(guī)定。其中很多都是首次規(guī)定。其次，法律的可操作性大為增強。新《大氣污染防治法》的修訂注重法律的可操作性，因此該法的管制性規(guī)定都比較詳細并具有可操作性。例如，該法第二章規(guī)定的重點大氣污染物排放總量制度就是一個從排放總量的分配到最后的執(zhí)法和處罰都有具體措施的制度。它將新《環(huán)保法》第44條所規(guī)定的國家實施重點污染物排放總量控制制度落實到大氣污染防治領(lǐng)域，并具體落實到重點大氣污染物的排放源上。再次，該法規(guī)定的對違法者的處罰力度大為增強。例如其第七章對違法排放大氣污染物的企業(yè)等主體規(guī)定了強有力的詳細制裁措施。它將新《環(huán)保法》首次規(guī)定的按日連續(xù)計罰措施延伸到大氣污染控制領(lǐng)域，結(jié)合大氣污染控制的實際情況作了專門規(guī)定。這些都繼承了新《環(huán)保法》以加大違法成本逼迫企業(yè)等排放源守法合規(guī)的立法精神。最后，新《大氣污染防治法》還明確要求企業(yè)承擔(dān)環(huán)境影響評估與環(huán)境信息公開的義務(wù)。這將企業(yè)等大氣污染物排放主體放到了社會監(jiān)督之下。
最后，從作為監(jiān)督者的第三方主體的角度來看，盡管新《環(huán)保法》已經(jīng)為其中各類主體分別規(guī)定了行使對政府環(huán)保履職和對企業(yè)履行環(huán)保社會責(zé)任的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的基本渠道，新《大氣污染防治法》仍然結(jié)合大氣污染防治工作的特點，在這方面有適度地發(fā)展。例如，在人大監(jiān)督方面，新《大氣污染防治法》第16條要求城市人民政府每年在先向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告環(huán)境工作時，“應(yīng)當(dāng)報告大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況，并向社會公開。”這是對新《環(huán)保法》第27條(關(guān)于縣級以上人民政府向本級人大或人大常委會報告環(huán)保工作并依法接受其監(jiān)督)在大氣污染防治領(lǐng)域里的延伸。在社會監(jiān)督方面，新《大氣污染防治法》有很多新發(fā)展。在舉報方面，新《大氣污染防治法》第31條要求環(huán)境保護主管部門和其他負有大氣環(huán)境保護職責(zé)的部門公開舉報電話、電子郵箱等舉報渠道;還要求接到舉報的部門“應(yīng)當(dāng)及時處理并……對實名舉報的，應(yīng)當(dāng)反饋處理結(jié)果等情況，查證屬實的，處理結(jié)果要依法向社會公開，并對舉報人給予獎勵。”這些都是新《環(huán)保法》所沒有的規(guī)定，是對新《環(huán)保法》第57條(關(guān)于舉報)的延伸和發(fā)展。在信息公開方面，新《大氣污染防治法》有很多條款含有對政府公開有關(guān)信息的要求。例如第4條要求對社會公開政府大氣污染防治工作考核結(jié)果;第15條和第16條分別要求對社會公開城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標(biāo)規(guī)劃及其執(zhí)行情況。在公眾參與方面，新《大氣污染防治法》多次提到“公眾”在大氣污染防治中的作用。例如，第10條規(guī)定制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，除了應(yīng)當(dāng)組織專家論證以外，還要聽取有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位和公眾的意見。第11條規(guī)定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在有關(guān)政府部門的網(wǎng)站上公布，供公眾免費查閱、下載。第14條規(guī)定編制城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標(biāo)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位和公眾的意見。關(guān)于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控
高桂林首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授“新修訂的《大氣污染防治法》專門設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”一章(即第五章)，對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控問題加以規(guī)范，體現(xiàn)了立法的問題導(dǎo)向性，這無疑是一個巨大進步，同時也是制度設(shè)計上的一個重大突破，盡管仍存在許多不足之處。↑大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)的各地方政府由于各自具有的“經(jīng)濟人”屬性決定了他們會追逐自身利益的最大化，這就需要在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度的實施過程中構(gòu)建以利益協(xié)調(diào)為中心的市場化的談判機制，克服現(xiàn)有的失衡現(xiàn)象，擺脫舊有的、行政體制主導(dǎo)下的區(qū)域生態(tài)補償機制的制約。然而，新修訂的《大氣污染防治法》第五章完全忽視了這一點。建議今后的相關(guān)立法建立利益協(xié)調(diào)為中心的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控談判機制，著重做好以下幾點。
統(tǒng)籌協(xié)商
防治區(qū)域內(nèi)各地間會存在諸多差異，應(yīng)建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)商統(tǒng)籌機制，充分考慮區(qū)域內(nèi)各防治主體的利益訴求，以期在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控整體目標(biāo)上達成共識。
公平擔(dān)責(zé)
大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)的各級地方政府對大氣污染總量控制與大氣環(huán)境質(zhì)量改善負有共同但有區(qū)別的責(zé)任。一方面，大氣環(huán)境具有整體性，防治區(qū)域內(nèi)各地對保護大氣環(huán)境都負有法定的義務(wù)。另一方面，防治區(qū)域內(nèi)各地在經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境資源容量、大氣污染程度、環(huán)境治理水平等方面存在差異，不應(yīng)該要求各地承擔(dān)完全相同的責(zé)任。防治區(qū)域內(nèi)各主體在一系列相對公平的責(zé)任分配機制基礎(chǔ)上才會產(chǎn)生合作防治大氣污染的意向。因而在區(qū)域大氣環(huán)境整體得到改善的目標(biāo)下，應(yīng)設(shè)計一套相對公平的責(zé)任分配機制，明確防治區(qū)域內(nèi)各防治主體的減排任務(wù)，并根據(jù)其大氣污染貢獻程度、自身經(jīng)濟承受能力等分配相應(yīng)的責(zé)任，對受到損害的特定地區(qū)進行必要的經(jīng)濟補償。
共享利益
區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境效益應(yīng)由區(qū)域內(nèi)全體的防治主體共享。在一定程度上，可以允許集中區(qū)域整體資源優(yōu)先治理區(qū)域內(nèi)部分地區(qū)的大氣污染，但一定要確保最后是實現(xiàn)“由點到面”、實現(xiàn)區(qū)域整體大氣環(huán)境優(yōu)化的終極目標(biāo)。此外，環(huán)境保護在一定意義上是一種成本支出，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡、防治水平差異大等因素會導(dǎo)致各地防控大氣污染的成本差異也大，應(yīng)建立信息、資金、技術(shù)等資源在區(qū)域內(nèi)的流動、共享機制，從而促進區(qū)域內(nèi)大氣污染治理的總體社會成本最小化。新大氣法在曲折中前行
秦天寶武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長、教授“雖然新《大氣污染防治法》取得了眾多歷史性的突破并將為我國新時期大氣污染防治工作提供堅實的依據(jù)和指導(dǎo)，但是它仍然存在一些難以避免的立法遺憾。↑首先，部分條文缺乏操作性和可實施性。新《大氣污染防治法》在較多條文中出現(xiàn)了“國家鼓勵和支持”“國家采取”“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強”等表述，并沒有對鼓勵和支持的具體措施、采取的方式、加強的手段等內(nèi)容進行明確。這些規(guī)定不僅降低了法律的適用性，而且由于相關(guān)主體具體職責(zé)的缺失，容易出現(xiàn)行政不作為現(xiàn)象。
其次，新《大氣污染防治法》缺乏立法指導(dǎo)性。我國目前大氣污染問題呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征，并且在新《立法法》頒布實施后更多省轄市獲得了環(huán)境保護事項立法權(quán)的前提下，地方大氣污染立法工作顯得尤為重要。作為地方大氣污染防治立法的直接上位法，新《大氣污染防治法》主要是在國家層面對大氣污染防治工作進行宏觀部署，并未對地方大氣污染防治立法工作提供明確的指導(dǎo)和依據(jù)。
最后，新《大氣污染防治法》部分條文表述缺乏嚴謹性。比如，新《大氣污染防治法》規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，制定規(guī)劃”此處表述存在兩處不足：一方面，《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃的職能，而《大氣污染防治法》規(guī)定此項職能由地方各級人民政府承擔(dān)，與上位法存在明顯的沖突。另一方面，“地方各級人民政府”也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，結(jié)合我國《環(huán)境保護法》和環(huán)境保護工作實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府仍然承擔(dān)著協(xié)助上級人民政府及環(huán)境保護部門開展本行政區(qū)域的環(huán)境保護工作，并不具有制定規(guī)劃的職能。
在建設(shè)生態(tài)文明和經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，雖然新《大氣污染防治法》在各種因素的影響下仍然存在一些立法遺憾，但是新法的頒布實施將在改善大氣環(huán)境質(zhì)量、強化大氣污染監(jiān)督管理、保障公眾環(huán)境權(quán)益、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等多個方面開創(chuàng)我國大氣污染防治工作的新局面。
