常紀(jì)文

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所 常紀(jì)文副所長(zhǎng)

最近，中共中央政治局審議通過(guò)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提及生態(tài)環(huán)境保護(hù)“監(jiān)管統(tǒng)一”，意味著大部制改革的帷幕正式拉開(kāi)。

一、我國(guó)現(xiàn)行管理體制機(jī)制的特點(diǎn)與總體評(píng)價(jià)

（一）特點(diǎn)

其一，從橫向的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制機(jī)制具有統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的特點(diǎn)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第7條第1款與第2款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)與各地方的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。該條第3款規(guī)定：“國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”這種統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制是由我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性、環(huán)境問(wèn)題的綜合性以及行政管理的高效性決定的。這種管理體制既保證了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的主導(dǎo)地位，又重視了其他有關(guān)部門(mén)的分工負(fù)責(zé)作用，因此比較科學(xué)。

其二，從縱向的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制機(jī)制具有中央與地方的分級(jí)監(jiān)督管理相結(jié)合的特點(diǎn)。環(huán)境問(wèn)題具有全局性的特點(diǎn)，故需中央政府出面干預(yù)，發(fā)揮中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的作用。環(huán)境保護(hù)又具有區(qū)域性、流域性的特點(diǎn)，故也要充分發(fā)揮地方各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)和其他具有環(huán)境保護(hù)職權(quán)的部門(mén)的主動(dòng)性與積極性。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第7條第1款至第4款的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，對(duì)全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”。

其三，2002年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》之后，國(guó)務(wù)院和國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布了包括環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的綜合執(zhí)法行政規(guī)章。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制具有綜合性和專(zhuān)業(yè)性相結(jié)合的特點(diǎn)。

（二）總體評(píng)價(jià)

從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制，和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平是相適用的，從無(wú)到有，從初步建立到比較完善，因?yàn)樯婕碍h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問(wèn)題，所以，體制機(jī)制改革的過(guò)程比較曲折。

從職能職責(zé)來(lái)看，從1979年起，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，就是環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)以及屬地負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制和責(zé)任機(jī)制。但是這一體制，從一開(kāi)始就存在缺陷，即污染防治和生態(tài)破壞的統(tǒng)一監(jiān)管，因?yàn)榻y(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的機(jī)制沒(méi)有建立，所以一直沒(méi)有很好地運(yùn)行。環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職責(zé)由最初的監(jiān)管“三廢”到現(xiàn)在的監(jiān)管自然生態(tài)和核與輻射安全，到現(xiàn)在的節(jié)能減排，總的來(lái)說(shuō)，是不斷增強(qiáng)的。

從機(jī)構(gòu)建設(shè)來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)環(huán)保體制是不斷增強(qiáng)的，目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)從專(zhuān)業(yè)監(jiān)管擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)部門(mén)的監(jiān)管，擴(kuò)展到資源部門(mén)的監(jiān)管，使環(huán)境保護(hù)監(jiān)管有了抓手。無(wú)論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的建設(shè)，都是加強(qiáng)的。但是和事業(yè)單位的增強(qiáng)相比，無(wú)論是人力還是裝備，監(jiān)管部門(mén)的增強(qiáng)都遜色一些。

從能力建設(shè)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，除了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”和其他日常監(jiān)管外，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管已經(jīng)擴(kuò)展到區(qū)域開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、發(fā)展政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、氣候變化應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域，監(jiān)管手段從執(zhí)法、監(jiān)測(cè)信息收集、信息公開(kāi)、宣教等擴(kuò)展到社會(huì)共治。其中，環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象和領(lǐng)域都有所發(fā)展。

二、我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調(diào)；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足

總的問(wèn)題是：在橫向上，環(huán)保監(jiān)管職能分散，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，統(tǒng)一監(jiān)管不足，環(huán)境與發(fā)展綜合決策體系不健全。在縱向上，上下級(jí)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的動(dòng)力。

實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保行政監(jiān)管體制和機(jī)制在防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞、保障生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要的作用，但在現(xiàn)實(shí)中也發(fā)現(xiàn)了一些統(tǒng)籌不足的問(wèn)題。什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理?統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)有什么區(qū)別?統(tǒng)一監(jiān)督是否包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)其他部門(mén)職責(zé)履行情況的監(jiān)督?法律沒(méi)有進(jìn)一步的界定。理論界普遍認(rèn)為，環(huán)境包括自然資源，統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督自己和其他部門(mén)的自然資源和環(huán)境保護(hù)工作。但一些政府部門(mén)擔(dān)心自己的分工負(fù)責(zé)職權(quán)被環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)架空，也不愿意看到另外一個(gè)非監(jiān)察性質(zhì)的政府部門(mén)來(lái)監(jiān)督自己的履職情況，因此不太贊成理論界的觀(guān)點(diǎn)。由于自然資源之間具有生態(tài)方面的相互影響性，生態(tài)環(huán)境和處于其中的自然資源具有相互影響性，當(dāng)有關(guān)部門(mén)因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開(kāi)發(fā)利用發(fā)生交互性的職權(quán)糾紛和矛盾時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與水利、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門(mén)為互不隸屬的行政部門(mén)，因此，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)即使想發(fā)揮統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，也不一定得到其他部門(mén)的認(rèn)同。這不僅影響環(huán)境保護(hù)行政統(tǒng)籌監(jiān)管的效率，還阻礙了環(huán)境和自然資源保護(hù)全局工作的開(kāi)展，損害政府的公信力。境保護(hù)行政主管部門(mén)目前實(shí)際發(fā)揮的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用，從應(yīng)然性角度看，還相當(dāng)不夠。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)范自然資源、生態(tài)保護(hù)，還規(guī)范污染防治，但總的來(lái)說(shuō)，該法側(cè)重于污染防治，甚至一些學(xué)者基于此認(rèn)為該法本質(zhì)上是污染控制法。雖然此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?，但是總的?lái)說(shuō)和生態(tài)保護(hù)有關(guān)的自然資源開(kāi)發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面規(guī)定修改得很少，綜合性不足，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒(méi)有得到糾正?；凇董h(huán)境保護(hù)法》仍然屬于全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級(jí)一樣，難以起統(tǒng)帥這些環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域法律的作用，以及沒(méi)有上升為大環(huán)境意義上的環(huán)境保護(hù)基本法的現(xiàn)實(shí)情況。所以，一些學(xué)者認(rèn)為此次修訂地《環(huán)境保護(hù)法》部門(mén)立法的色彩仍很濃厚，可以為環(huán)境保護(hù)部門(mén)提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實(shí)效所用，但對(duì)于遵守各領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)立法的水利、國(guó)土、林業(yè)、海洋等部門(mén)則難以適用?？梢哉f(shuō)，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)之間存在職能交叉且缺乏制度化、程序化、規(guī)范化、有約束力的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使得環(huán)境監(jiān)管實(shí)際工作中常出現(xiàn)互相推諉或扯皮現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部際協(xié)調(diào)機(jī)制雖然存在，但以全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式出現(xiàn)，但該機(jī)制缺乏行使職能的法定途徑，在促進(jìn)綜合決策、加強(qiáng)環(huán)保協(xié)調(diào)方面作用十分有限。2014年，全國(guó)開(kāi)始在100多個(gè)市縣開(kāi)始實(shí)行環(huán)境保護(hù)的多規(guī)合一，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃合一。這對(duì)促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策是非常有利的。

此外，環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問(wèn)題在于有效性不足，特別是在縱向上，中央政府對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效的約束。主要的原因在于，地方的人事和財(cái)權(quán)都在同級(jí)黨委和政府手中，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)作為專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督部門(mén)，難以有更大的約束和監(jiān)督手段?，F(xiàn)實(shí)中，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)的干部，也很少因?yàn)楣ぷ魍怀鎏岚蔚缴霞?jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)任職。環(huán)境保護(hù)監(jiān)管太嚴(yán)厲，地方不歡迎，會(huì)影響環(huán)境保護(hù)部門(mén)干部的前途;如果監(jiān)管得太寬松，上級(jí)環(huán)保部門(mén)會(huì)批評(píng)，會(huì)影響本地的聲譽(yù)。但是因?yàn)楦刹康氖褂眠€是同級(jí)黨委和政府說(shuō)了算，所以地方環(huán)境保護(hù)干部還是以聽(tīng)地方的話(huà)為主，對(duì)于上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)能應(yīng)付則應(yīng)付。在夾縫中，環(huán)境保護(hù)部門(mén)只能騎墻，本地黨委、政府和商界批評(píng)時(shí)，就監(jiān)管松一點(diǎn);上級(jí)批評(píng)時(shí)，就監(jiān)管?chē)?yán)一點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，調(diào)動(dòng)地方環(huán)境保護(hù)干部工作積極性的人事激勵(lì)機(jī)制不足。

（二）社會(huì)和市場(chǎng)參與不足，多元共治的環(huán)保體制尚未健全

國(guó)家治理體系是指中國(guó)治國(guó)理政的制度體系，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化是指中國(guó)治國(guó)理政的能力的現(xiàn)代化?？梢园褍烧呖偨Y(jié)為，一個(gè)是制度體系，一個(gè)是制度能力。在我國(guó)，之所以強(qiáng)調(diào)環(huán)境共治，是基于以下考慮：

首先，主要的原因在于我國(guó)的諸多規(guī)范缺乏有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系，其實(shí)施效果并不盡如人意，且在很多領(lǐng)域尚未形成規(guī)范，因此，應(yīng)該對(duì)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域形成廣泛覆蓋的制度體系，讓各種關(guān)系法定化，即保證各種關(guān)系的運(yùn)行處于法律控制的框架之下。

其次，中國(guó)的國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，即要在政府的指導(dǎo)之下發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督以及市場(chǎng)調(diào)解的作用。政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是在需要公權(quán)干預(yù)的領(lǐng)域全面實(shí)行，對(duì)于市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)的，對(duì)于社區(qū)等可以自治的領(lǐng)域，政府的主導(dǎo)則應(yīng)當(dāng)予以退出，改為政府的監(jiān)管和宏觀(guān)調(diào)控。

再次，中國(guó)的國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)黨、政府、社會(huì)、公民和市場(chǎng)關(guān)系的制度化，它強(qiáng)調(diào)黨依靠制度來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政府、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，在制度的規(guī)范上，黨對(duì)政府工作，對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)排除隨意性的特點(diǎn)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨和政府的關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化，這樣可以避免盲目地提出黨政分開(kāi)等諸多不切實(shí)際的觀(guān)點(diǎn)。

第四，政府和社會(huì)、政府和市場(chǎng)的關(guān)系要實(shí)行新的制度化。在構(gòu)建新的和諧社會(huì)的條件下，政府對(duì)社會(huì)以什么樣方式進(jìn)行引導(dǎo)與干預(yù)，干預(yù)的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、后果等均應(yīng)通過(guò)立法做出完善的規(guī)定。同樣，公民參與國(guó)家和社會(huì)生活也應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度化的程序予以規(guī)范。國(guó)家治理體系的建設(shè)實(shí)際上就是促進(jìn)這幾個(gè)方面的制度化，使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)，使中國(guó)的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，在制度化之下生根、發(fā)芽、開(kāi)花、結(jié)果，這是一場(chǎng)新的文明革命，是法治化的文明和制度化的文明，其核心是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化、制度化和程序化。制度化是實(shí)現(xiàn)黨和政府工作持續(xù)發(fā)展的根本保障。

最后，從現(xiàn)實(shí)能力上看，環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府監(jiān)管力量的存在與出現(xiàn)是偶然的，具有視野有限的不足。對(duì)于環(huán)境違法行為，政府因?yàn)榱α坎蛔憬?jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。對(duì)所發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處罰，相對(duì)廣泛的違法行為而言，具有個(gè)別性和偶然性的特點(diǎn)，不能全面、有效打擊違法。而社會(huì)公眾監(jiān)督資源非常豐富，在絕大多數(shù)場(chǎng)合，他們的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量是常態(tài)存在的。而目前，我國(guó)的環(huán)境立法和法律實(shí)施，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政力量的掌控作用，公眾的常態(tài)性發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量不被重視，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)釣魚(yú)執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租式執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位等問(wèn)題層出不窮，使環(huán)境法律規(guī)范的實(shí)施走了調(diào)，變了樣。

三、典型國(guó)家環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

世界各國(guó)的環(huán)境管理體制機(jī)制十分復(fù)雜，各有特色。一些國(guó)家的機(jī)構(gòu)隨著形勢(shì)變化在改革，但是一些國(guó)家的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終沒(méi)有變，無(wú)論如瑞士的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，無(wú)論是1994年還是2014年，始終是聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源通訊部，包括聯(lián)邦環(huán)境局和國(guó)家森林局;挪威的機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有變，但是名稱(chēng)有一些變化，如1994年為環(huán)境部，包括自然管理局、國(guó)家污染控制局和文化遺產(chǎn)局，2014年變更為自然和環(huán)境部。對(duì)于發(fā)展變化的環(huán)境監(jiān)管體制，代表性的大致有以下幾類(lèi)：

1.環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能趨向獨(dú)立和綜合的監(jiān)管體制

一是把環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)從綜合性的大機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來(lái)，或者從無(wú)到有，設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門(mén)。如1994年希臘的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境、計(jì)劃和公共工程部，而在2014年環(huán)境保護(hù)部門(mén)已獨(dú)立出來(lái)，名稱(chēng)定為環(huán)境、能源和氣候變化部。1994年，冰島作為一個(gè)小國(guó)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，而在2014年卻已有環(huán)境和自然資源部，漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部。新西蘭也是如此，其現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為環(huán)境部。

二是做大做強(qiáng)環(huán)境部門(mén)，把自然資源、公園管理等職權(quán)納入廣義的環(huán)境保護(hù)部門(mén)。1994年，加拿大有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)共有環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會(huì);而在2014年，卻已整合成了環(huán)境部和核安全委員會(huì)。1994年，保加利亞有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)共有環(huán)境和水資源部、環(huán)境執(zhí)行局、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部(下設(shè)國(guó)家林業(yè)局)、經(jīng)濟(jì)和能源部、核能管理局等;而在2014年，卻已把這些職能整合到了環(huán)境和水資源部。1994年，捷克設(shè)立環(huán)境部、礦業(yè)局和國(guó)家核安全辦公室，以監(jiān)管環(huán)境保護(hù);而在2014年，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職能卻已由環(huán)境部統(tǒng)一行使。1994年，波蘭已設(shè)立環(huán)境部、環(huán)境監(jiān)察總局、能源管理局;而在2014年卻統(tǒng)一合并到環(huán)境部之中。1994年，愛(ài)沙尼亞的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境部和環(huán)境監(jiān)察局;而在2014年，卻以合并為環(huán)境部。1994年，斯洛文尼亞已設(shè)立環(huán)境空間規(guī)劃和能源部，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和食品部;但在2014年，卻已整合成環(huán)境部和農(nóng)業(yè)部。1994年，瑞典已設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、核能監(jiān)察局、國(guó)家森林局、國(guó)家植物多樣性局、國(guó)家水供應(yīng)和污水監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，而在2014年卻已合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，即氣候與環(huán)境部。值得注意的是，以前單獨(dú)設(shè)立環(huán)境保護(hù)執(zhí)行或者監(jiān)察的機(jī)構(gòu)的國(guó)家，大部分已把其合并環(huán)境保護(hù)部門(mén)之中，實(shí)行管理、執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)的合一。

2.環(huán)境保護(hù)和其他臨接領(lǐng)域監(jiān)管職能趨向合并的監(jiān)管體制

一是結(jié)合管理的方便，把狹義的環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)結(jié)合起來(lái)，但是突出個(gè)別重要自然資源的保護(hù)。如德國(guó)1994年的相關(guān)機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部;而在2014年，可以發(fā)現(xiàn)，除了維持聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不變以外，還將建設(shè)職能合并到聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部，這種體制突出了林業(yè)部門(mén)的重要性。把建設(shè)納入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部，可能和德國(guó)建設(shè)活動(dòng)減少有關(guān)。

二是一些疆域不大的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展比較成型，環(huán)境管理事項(xiàng)成熟、不復(fù)雜，將環(huán)境保護(hù)部門(mén)與其他整合。如2014年，西班牙相關(guān)的機(jī)構(gòu)為環(huán)境部、工業(yè)能源部和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部;而在2014年，卻已把這三個(gè)部整合成農(nóng)業(yè)、食品和環(huán)境部。1994年，意大利設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境部，而在2014年，卻已經(jīng)和其他部門(mén)合并，成為環(huán)境、領(lǐng)土和海洋部。1994年，拉脫維亞已有獨(dú)立的環(huán)境部，但是在2014年，卻和其他部門(mén)整合，成為農(nóng)業(yè)、自然資源和環(huán)境部。1994年，荷蘭已設(shè)立住房、體育和環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、自然資源和漁業(yè)部，交通、公共工程和水管理部;而在2014年已整合成基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部。不過(guò)，澳大利亞疆域廣闊，也采取這種模式，1994年，其已有環(huán)境和與水資源部，而在2014年，卻已變化為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部，把人口、社區(qū)等監(jiān)管職能納入進(jìn)來(lái)。

三是由于環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性和跨部性，有的國(guó)家在中央政府內(nèi)設(shè)立了一個(gè)由政府首腦牽頭的部際委員會(huì)，比如意大利設(shè)有環(huán)境問(wèn)題部際委員會(huì)，日本曾經(jīng)設(shè)立了公害對(duì)策審議委員會(huì)。部際委員會(huì)的職權(quán)是制定環(huán)境保護(hù)政策、協(xié)調(diào)各部的環(huán)境資源保護(hù)職能和行動(dòng)。

3.環(huán)境保護(hù)職能趨向分散的監(jiān)管體制

一是將一些特色或者重要領(lǐng)域的監(jiān)管部門(mén)從環(huán)境保護(hù)部門(mén)獨(dú)立出來(lái)。主要表現(xiàn)為：其一，把核安全的監(jiān)管獨(dú)立于環(huán)境監(jiān)管。如1994年美國(guó)有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)共有環(huán)境保護(hù)署和能源部;而在2014年，除了保全這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之外，還已設(shè)立聯(lián)邦核管會(huì)。1994年，法國(guó)的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為環(huán)境部和國(guó)家公園管理局;而在2014年把這兩個(gè)部門(mén)合并，建立生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，同時(shí)，獨(dú)立出核安全局。1994年，英國(guó)已設(shè)立環(huán)境部、北愛(ài)爾蘭環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部;而在2014年，核監(jiān)管辦公室已經(jīng)獨(dú)立，環(huán)境部和其他部門(mén)合并，成為環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部。日本1994年的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為環(huán)境廳(包括氣候變化)、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省;而在2014年，除了環(huán)境廳早已改名為環(huán)境省之外，農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省的名稱(chēng)沒(méi)有改變，卻單獨(dú)成立核安全監(jiān)管委員會(huì)。韓國(guó)也是如此，1994年，其已設(shè)立環(huán)境部、國(guó)土海洋部、農(nóng)水產(chǎn)食品部;而在2014年，環(huán)境部的名稱(chēng)沒(méi)有變，國(guó)土海洋部拆分成國(guó)土交通部、海洋水產(chǎn)部，農(nóng)水產(chǎn)食品部演變成農(nóng)林畜產(chǎn)部，此外，獨(dú)立設(shè)立核安全與保安委員會(huì)。2014年，印度的原子能管理局就獨(dú)立于其環(huán)境、森林和氣候變化部。其二，將能源監(jiān)管獨(dú)立于環(huán)境監(jiān)管，如立陶宛1994年已有環(huán)境部，而在2014年，卻已增設(shè)能源部。

二是將生態(tài)保護(hù)、自然資源和狹義的環(huán)境保護(hù)相區(qū)別，分別成立機(jī)構(gòu)，如俄羅斯除了設(shè)立自然資源與生態(tài)部、能源部之外，還設(shè)立俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境、技術(shù)與核能監(jiān)督總局。

三是把環(huán)境和自然資源整合到相關(guān)的領(lǐng)域甚至不同的部門(mén)之中。如1994年，愛(ài)爾蘭的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)部;而在2014年，卻已揉到三個(gè)部門(mén)之中，一是環(huán)境、社區(qū)和地方事務(wù)部，二是農(nóng)業(yè)、海洋和食品部，三是通訊、能源和自然資源部。

（二）發(fā)展趨勢(shì)

綜合以上分類(lèi)，可以看出，無(wú)論哪種分類(lèi)，都是和這個(gè)國(guó)家的國(guó)土疆域大小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和政治體制密不可分。總的來(lái)說(shuō)，環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的發(fā)展具有以下趨勢(shì)：

一是在一些環(huán)境問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重的國(guó)家，政府首腦或國(guó)務(wù)委員或部務(wù)委員會(huì)委員往往兼任或?qū)Ｈ卧摍C(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，因此該機(jī)構(gòu)的級(jí)別可能比一般的部的權(quán)限更大或更有權(quán)威。

二是把狹義的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合監(jiān)管，成立一個(gè)綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是主流;同時(shí)，把自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關(guān)的領(lǐng)域結(jié)合起來(lái)監(jiān)管，也是一個(gè)主流。也就是說(shuō)，雖然各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護(hù)合并成一個(gè)機(jī)構(gòu)，自然資源由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，是主流的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。

三是核安全監(jiān)管的相對(duì)獨(dú)立(如設(shè)立一個(gè)部管局)甚至獨(dú)立也是一個(gè)趨勢(shì)，把氣候變化的應(yīng)對(duì)納入環(huán)境監(jiān)管，或者把氣候變化的監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管由一個(gè)部門(mén)行使，是主流。

四是管理體制大都具有統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的特點(diǎn)。如日本設(shè)立環(huán)境廳甚至環(huán)境省后，仍在10幾個(gè)省廳中設(shè)立了具有一定職權(quán)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，比如在厚生省設(shè)有環(huán)境衛(wèi)生局，在通產(chǎn)省設(shè)立土地公害局，在運(yùn)輸省設(shè)立安全公害課等。美國(guó)除在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、運(yùn)輸部、陸軍部設(shè)立了有關(guān)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)一定領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，比如陸軍部中的工程兵司令負(fù)責(zé)疏浚和填理物質(zhì)排放許可證的簽發(fā)以及按聯(lián)邦環(huán)保局的準(zhǔn)則為處理場(chǎng)制定規(guī)格。

五是環(huán)境監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大。許多國(guó)家的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)保護(hù)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物和外來(lái)物種實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。如美國(guó)已專(zhuān)門(mén)成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部和國(guó)防部等10個(gè)部門(mén)組成的外來(lái)入侵物種管理委員會(huì)，制定了全國(guó)外來(lái)物種入侵防治計(jì)劃。 在丹麥，轉(zhuǎn)基因生物的使用、在環(huán)境中釋放和上市銷(xiāo)售均由環(huán)境與能源部主管，相關(guān)申請(qǐng)由其批準(zhǔn)，食品、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部及衛(wèi)生部等部門(mén)參與動(dòng)物和人體等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。挪威環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)本國(guó)履行《生物安全議定書(shū)》和歐盟生物安全指令等事務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)。

六是在監(jiān)管機(jī)制方面，有關(guān)區(qū)域和國(guó)家側(cè)重于建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制，如美國(guó)主要通過(guò)制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來(lái)治理區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境問(wèn)題。美國(guó)國(guó)內(nèi)的州際環(huán)境合作，主要是通過(guò)州政府之間的州際協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)，如《俄亥俄河流域水衛(wèi)生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。

四、改革我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制的方案建議

我國(guó)正在準(zhǔn)備進(jìn)行新的一輪大部制改革。環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制和機(jī)制的改革，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，按照“一件事情應(yīng)當(dāng)有一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌或者最后兜底”的工作思路，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門(mén)長(zhǎng)期統(tǒng)一監(jiān)督管理的優(yōu)勢(shì)，授予環(huán)境保護(hù)部門(mén)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治方面的統(tǒng)籌權(quán)和最后兜底權(quán)。

（一）橫向的改革方案

在橫向上，賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)宏觀(guān)調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)的職能，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和其他部門(mén)的生態(tài)保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、氣候監(jiān)測(cè)、節(jié)能減排的職能，使其他部門(mén)停產(chǎn)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一服務(wù)和統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)力。具體的改革方案可以設(shè)計(jì)為以下五套：

一是統(tǒng)一監(jiān)管自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、污染防治的體制，即將自然資源監(jiān)管(包括山、林、草、田、湖、河、礦、大氣、水、核)、生態(tài)保護(hù)、污染防治、核安全監(jiān)管等職能統(tǒng)一交給一個(gè)新的部門(mén)監(jiān)管。這個(gè)部門(mén)可以改名為“生態(tài)環(huán)境與自然資源部”或者“生態(tài)環(huán)境與自然資源資源委員會(huì)，這是大部制的思路。這個(gè)體制有一個(gè)好處，即一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性，缺點(diǎn)是涉及部門(mén)多，整合難度相當(dāng)大，機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，效率不高。目前，在一個(gè)疆域和經(jīng)濟(jì)大國(guó)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)這種大一統(tǒng)的體制。如果國(guó)家同意這種體制，可以在該大部之下成立若干個(gè)副部級(jí)局，如國(guó)家自然資源監(jiān)管局，國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局、國(guó)家核安全監(jiān)管局等，加強(qiáng)相關(guān)事務(wù)的綜合管理。

二是統(tǒng)一監(jiān)管生態(tài)保護(hù)和污染防治的體制。即將生態(tài)文明體制分為自然資源監(jiān)管部門(mén)和生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)兩類(lèi)。將自然資源監(jiān)管中的用途管制交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使;將環(huán)境保護(hù)部門(mén)的生態(tài)保護(hù)職能和和自然資源監(jiān)管部門(mén)有關(guān)生態(tài)保護(hù)職能整合，交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使;污染防治和核安全監(jiān)管職能由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門(mén)行使。在這種體制下，可以考慮成立“國(guó)家生態(tài)環(huán)部”和“國(guó)家自然資源部(委員會(huì))”。如以環(huán)境保護(hù)部為主體成立新的“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”，那么應(yīng)當(dāng)劃入水生態(tài)、土地生態(tài)、森林生態(tài)、草原生態(tài)、農(nóng)業(yè)生態(tài)、野生動(dòng)物保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、荒漠化防治、濕地環(huán)境保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)等監(jiān)管職能，如排污總量的確定職能，排污口監(jiān)管職能，農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管職能、船舶水污染防治職能、城鎮(zhèn)污水處理和管網(wǎng)建設(shè)監(jiān)管職能、氣候變化應(yīng)對(duì)等職能。國(guó)家自然資源部(委員會(huì))的自然資源監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家生態(tài)環(huán)境部提出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求或者用途管制要求。這種改革的好處是維持了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性，缺點(diǎn)是國(guó)家生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)保護(hù)的直接監(jiān)管缺乏抓手，產(chǎn)生一個(gè)現(xiàn)象，即在同一個(gè)載體上，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家自然資源部(委員會(huì))都去監(jiān)管的重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，這是不科學(xué)的。如果國(guó)家自然資源部(委員會(huì))僅管自然資源資產(chǎn)，不負(fù)責(zé)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，就有必要在整合的基礎(chǔ)上適當(dāng)保留一些其他資源監(jiān)管部門(mén)，由這些部門(mén)負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管工作。

三是對(duì)前種機(jī)構(gòu)改革的方案進(jìn)行調(diào)整，考慮成立“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”和“國(guó)家自然資源部(委員會(huì))”。但“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”和“國(guó)家自然資源部(委員會(huì))”的職能與前種改革方案不一致。不一致的地方是，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部除了直接監(jiān)管自然保護(hù)區(qū)外(可以考慮納入國(guó)家公園監(jiān)管職能)，對(duì)其他生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃(如用途管制)，提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督、進(jìn)行事故調(diào)查、統(tǒng)一事故應(yīng)急、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)預(yù)警、同意信息公開(kāi)、統(tǒng)一調(diào)查評(píng)估、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范等，但是其他具體的生態(tài)保護(hù)工作由國(guó)家自然資源部(委員會(huì))行使。之所以這樣，是因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)工作需要抓手，自然資源歸誰(shuí)監(jiān)管，以在自然資源為載體的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作就由誰(shuí)負(fù)責(zé)比較妥當(dāng)。這樣，可以防止多頭在一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)象，改革的阻力比較小。如果國(guó)家自然資源部(委員會(huì))僅管自然資源資產(chǎn)，不負(fù)責(zé)自然資源的開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)，就有必要在整合的基礎(chǔ)上適當(dāng)保留一些其他資源監(jiān)管部門(mén)，由這些部門(mén)負(fù)責(zé)與本部門(mén)監(jiān)管自然資源有關(guān)的生態(tài)保護(hù)工作。

四是統(tǒng)一并強(qiáng)化現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)部門(mén)污染防治監(jiān)管的職能，維持現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職能。這就需要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。由于交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)有本領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管抓手，所以，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)一家直接承擔(dān)所有的監(jiān)管，也不現(xiàn)實(shí)。這需要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)在大氣、水、土壤等環(huán)境污染和核安全監(jiān)管方面的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，其他部門(mén)的所有環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)必須服從環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一指導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，其他部門(mén)必須向環(huán)境保護(hù)部門(mén)匯報(bào)本部門(mén)的環(huán)境保護(hù)工作。如果有可能，可以考慮把化學(xué)品的安全和環(huán)境監(jiān)管予以結(jié)合，在環(huán)境保護(hù)部下組建化學(xué)品監(jiān)管局。

五是維持現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)——“國(guó)家環(huán)境保護(hù)部”，但放棄生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職能，改由新成立的“國(guó)家自然資源和生態(tài)保護(hù)部”行使。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，按照前種方案對(duì)環(huán)境污染和核安全監(jiān)管負(fù)責(zé)。

總的來(lái)看，基于監(jiān)管的連續(xù)性，基于生態(tài)文明體制改革的要求，第二種和第三種方案妥當(dāng)一些。在第二種和第三種方案中，第三種方案似乎更加科學(xué)一些，國(guó)土資源部門(mén)的不同意見(jiàn)也會(huì)小一些。建議國(guó)家采取此種方案。

（二）縱向的改革方案

在縱向上，加強(qiáng)國(guó)家一級(jí)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力，保障落實(shí)省一級(jí)的環(huán)保責(zé)任。國(guó)家一級(jí)除了保留重大事項(xiàng)和跨區(qū)域、流域的事項(xiàng)管理權(quán)，如大氣排放指標(biāo)交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等外，其他的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)下放由省一級(jí)行使。建立引導(dǎo)和監(jiān)督地方有效實(shí)施環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃的行政監(jiān)督、財(cái)政預(yù)算體制和制度、機(jī)制安排。

在基層層面，按照黨的十八大報(bào)告要求，加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)可以采取以下模式設(shè)立：(1)組建環(huán)境保護(hù)監(jiān)管科，如果條件不成熟，可以整合現(xiàn)有的綜治科等的力量，組建綜合執(zhí)法科，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和裝備配備，開(kāi)展安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管工作。對(duì)于執(zhí)法工作，可以采取授權(quán)執(zhí)法的模式，即由縣級(jí)環(huán)保部門(mén)授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，對(duì)于一定范圍內(nèi)的處罰數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使。(2)各縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)立直屬的執(zhí)法站，進(jìn)行巡視并執(zhí)法。在這種格局下，并不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)助監(jiān)管職責(zé)。(3)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)協(xié)助執(zhí)法的力量，協(xié)助縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局開(kāi)展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。

在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，突出國(guó)家一級(jí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量管理的監(jiān)督作用。“十三五”時(shí)期，建議市縣兩級(jí)不再承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的職責(zé)。市縣兩級(jí)通過(guò)信息共享的手段，獲取本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量信息。對(duì)于污染源的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)測(cè)，仍然由各市縣負(fù)責(zé)。

二、建立自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)制

（一）恢復(fù)設(shè)立國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室

目前，全國(guó)的呼聲很強(qiáng)烈，即為協(xié)調(diào)全國(guó)的自然資源和環(huán)境保護(hù)工作，可考慮在國(guó)務(wù)院之下設(shè)立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室，由主管環(huán)境保護(hù)工作的副總理?yè)?dān)任委員會(huì)的主任，副主任由國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)擔(dān)任，成員單位由自然資源和環(huán)境保護(hù)有關(guān)的部委局組成。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室設(shè)在環(huán)境保護(hù)部，其日常工作由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)，辦公室主任由環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)擔(dān)任。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的職責(zé)包括：在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，貫徹國(guó)家安全生產(chǎn)方針、政策和有關(guān)法律、法規(guī);統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策、立法和措施的制定;組織協(xié)調(diào)、研究解決重大的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題;考核國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位和各省級(jí)人民政府的自然資源和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職情況，督促檢查環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況;通報(bào)重大的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題和事件，協(xié)調(diào)并督促全國(guó)重大環(huán)境隱患的治理工作，督辦惡性或者有特別重大影響的環(huán)境保護(hù)事件，研究重大環(huán)境事故的責(zé)任追究;表彰、獎(jiǎng)勵(lì)安全工作先進(jìn)地區(qū)、單位和有功人員。地方各級(jí)人民政府也要參照設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)及其辦公室，并將辦公室設(shè)在各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。

（二）明確地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)

一是由環(huán)境保護(hù)部門(mén)承擔(dān)同級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室的工作。具體職責(zé)可以為：研究提出環(huán)境保護(hù)重大方針政策和重要措施的建議;監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位和下級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)工作;組織環(huán)境保護(hù)大檢查和專(zhuān)項(xiàng)督查;參與研究有關(guān)部門(mén)在產(chǎn)業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作;負(fù)責(zé)組織一定等級(jí)的事故調(diào)查處理和辦理結(jié)案工作;組織協(xié)調(diào)一定等級(jí)的事故應(yīng)急救援工作;指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作;承辦環(huán)境保護(hù)委員會(huì)召開(kāi)的會(huì)議和重要活動(dòng)，督促檢查環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議決定事項(xiàng)的貫徹落實(shí)情況;對(duì)同級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位開(kāi)展環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職工作的年度考核;對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題和群眾反映的重大問(wèn)題，以環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室的名義予以建議、通報(bào)和掛牌督辦。

二是明晰環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)?？梢詾椋航M織起草環(huán)境保護(hù)方面的綜合性法律和行政法規(guī)，制定環(huán)境保護(hù)綜合性規(guī)章，統(tǒng)一發(fā)布所有的環(huán)境信息和公報(bào)，協(xié)調(diào)與外國(guó)政府、國(guó)際組織及民間組織環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際交流與合作;研究擬訂環(huán)境保護(hù)方針政策和環(huán)境保護(hù)方法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，并組織實(shí)施;優(yōu)化全國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò);組織、指導(dǎo)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)宣傳教育和科技研發(fā)工作;設(shè)立統(tǒng)一的投訴舉報(bào)郵箱和電話(huà)，并將舉報(bào)事項(xiàng)移送分工負(fù)責(zé)部門(mén)辦理，并監(jiān)督辦理回復(fù)的落實(shí);對(duì)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員單位履行自然資源和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的情況開(kāi)展監(jiān)督型執(zhí)法;針對(duì)監(jiān)督性執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和社會(huì)舉報(bào)的問(wèn)題，約談違法責(zé)任單位和個(gè)人，約談監(jiān)管不力的監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人;通報(bào)環(huán)境保護(hù)事件和責(zé)任人，通報(bào)違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門(mén)，督促環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員單位限期糾正不依法行政的現(xiàn)象;統(tǒng)一組織調(diào)查環(huán)境保護(hù)事故，并提出處理建議。如有可能，在修改“三定”方案時(shí)，可以把“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的措詞修改為“綜合監(jiān)督管理”或者“統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”。對(duì)于無(wú)法確認(rèn)分工負(fù)責(zé)監(jiān)管單位的，環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)管職責(zé)。

（三）在地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)處（科）、統(tǒng)一監(jiān)管處（科）和事故調(diào)查處（科）等統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并調(diào)整其他處（科）和事業(yè)單位的職責(zé)

省級(jí)環(huán)境保護(hù)局設(shè)立環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)處，具體承擔(dān)省級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室的日常工作，如統(tǒng)一發(fā)布信息、公報(bào)，組織國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的會(huì)議等，組織對(duì)省級(jí)人民政府與環(huán)境有關(guān)的職能部門(mén)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職情況的年度考核等。統(tǒng)一監(jiān)管處負(fù)責(zé)綜合事務(wù)、國(guó)土資源統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、林業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、氣候變化統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)。綜合事務(wù)包括接受和移交違法舉報(bào)電話(huà)和郵箱投訴舉報(bào)的案件，聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展監(jiān)督型執(zhí)法檢查，并開(kāi)展約談、通報(bào)等后續(xù)的監(jiān)管工作。事故調(diào)查處的職能包括綜合性事務(wù)、國(guó)土資源事故調(diào)查、林業(yè)環(huán)保事故調(diào)查、海洋環(huán)保事故調(diào)查、農(nóng)業(yè)環(huán)保事故調(diào)查等事務(wù)，負(fù)責(zé)調(diào)查事故，依法提出責(zé)任追究人和責(zé)任追究的建議。此外，執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對(duì)政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)各成員單位開(kāi)展監(jiān)督性執(zhí)法工作;宣教中心的工作也要做相應(yīng)的調(diào)整。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)按照工作連續(xù)、上下一致的原則，也要參照設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

（四）優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治監(jiān)管體制機(jī)制

環(huán)境保護(hù)和職業(yè)衛(wèi)生、水土流失密切相關(guān)。在安全生產(chǎn)的職業(yè)衛(wèi)生領(lǐng)域，《職業(yè)病防治法》規(guī)定了職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度;在環(huán)境保護(hù)方面，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了類(lèi)似的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度。產(chǎn)生職業(yè)危害的粉塵、噪音和有毒有害物質(zhì)等物質(zhì)或能量如果移至廠(chǎng)界外，就可能產(chǎn)生環(huán)境危害。對(duì)于同類(lèi)物質(zhì)和能量的危害，需要兩個(gè)機(jī)構(gòu)的不同審批，無(wú)疑加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。另外，職業(yè)危害和環(huán)境危害在發(fā)生源頭、工程防護(hù)、監(jiān)測(cè)措施、保護(hù)措施、監(jiān)管方法等方面具有一致或者銜接性。同樣地，《水土保持法》規(guī)定的水土保持評(píng)價(jià)和和環(huán)境影響也具有一致性。所以，有必要對(duì)相關(guān)的審批制度和監(jiān)管體制予以合并或者銜接，加強(qiáng)監(jiān)管的科學(xué)性，提高監(jiān)管的效率，減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。如可行，可以將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局下設(shè)的職業(yè)健康司劃轉(zhuǎn)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，使環(huán)境保護(hù)部門(mén)成為既統(tǒng)一監(jiān)管廠(chǎng)界外，也統(tǒng)一監(jiān)管廠(chǎng)界內(nèi)有害物質(zhì)和能量危害的大環(huán)境保護(hù)部門(mén)。

（五）明確專(zhuān)門(mén)監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制

在明確環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人民政府明確各成員單位的分工監(jiān)管責(zé)任。為了督促各部門(mén)依法履責(zé)，建議各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)會(huì)同與環(huán)境保護(hù)職責(zé)有關(guān)的單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立環(huán)境保護(hù)依法履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，防止失職和瀆職現(xiàn)象。