隨著新一輪公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮的來(lái)臨，PPP成為當(dāng)下投融資體制改革的熱門(mén)話題。

眾所周知，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、投資金額大。面對(duì)財(cái)政收入低速增長(zhǎng)、支出剛性增強(qiáng)等經(jīng)濟(jì)壓力，如何保證資金的充足，成為諸多基建項(xiàng)目面臨的難題。

近年來(lái)逐漸興起的政府和社會(huì)資本合作即PPP (Public Private Partnership首字母縮寫(xiě))模式，成為當(dāng)前破解難題的利器。

推廣緊鑼密鼓PPP模式全省開(kāi)花

據(jù)了解，PPP (Public Private Partnership首字母縮寫(xiě))模式起源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制，是指政府和私人組織共同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方通過(guò)簽署合同來(lái)使得權(quán)利和義務(wù)明確，從而形成一種合作伙伴關(guān)系，最終達(dá)到互利共贏的效果。

據(jù)山東省財(cái)政廳有關(guān)人士介紹，正在建設(shè)中的濟(jì)南兩河片區(qū)生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目、聊城節(jié)能減排等項(xiàng)目，都采用了PPP模式。

為了加快PPP模式在山東的有序推廣，省財(cái)政廳成立了由廳長(zhǎng)任組長(zhǎng)、11個(gè)業(yè)務(wù)處室組成的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺(tái)《山東省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則》，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作。全省部分市縣財(cái)政部門(mén)充分發(fā)揮職能作用，紛紛成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，棗莊、泰安等市及寧陽(yáng)、嘉祥等多個(gè)縣(市、區(qū))已設(shè)立PPP工作專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)業(yè)人員開(kāi)展工作。

同時(shí)加大資金政策的扶持力度。省財(cái)政今年安排1億元獎(jiǎng)補(bǔ)資金，集中用于PPP項(xiàng)目規(guī)劃、評(píng)審等前期費(fèi)用支出的補(bǔ)助，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行“扶上馬、送一程”的引導(dǎo)政策。另外，積極鼓勵(lì)各市縣財(cái)政結(jié)合自身財(cái)力狀況，研究制定相關(guān)政策措施，撬動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目“全生命周期”運(yùn)營(yíng)管理，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過(guò)一年多的推動(dòng)，山東省在PPP方面已經(jīng)“取得重要的階段性成果”。目前已儲(chǔ)備PPP項(xiàng)目近700個(gè)，概算總投資6000多億元，項(xiàng)目涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、市政工程、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。在儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)中，已簽約項(xiàng)目131個(gè)，已開(kāi)工95個(gè)。

記者梳理有關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，在PPP模式推進(jìn)方面，山東很多方面走在了全國(guó)前列。

今年6月9日，在山東大廈舉辦的“山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介會(huì)”，引起社會(huì)各界高度關(guān)注。在向社會(huì)推介的50個(gè)成熟項(xiàng)目中，已有38個(gè)正式簽訂合同，27個(gè)已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)，起到了很好示范作用。

8月20日，山東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省財(cái)政廳、省發(fā)改委、人民銀行濟(jì)南分行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，從總體要求、適用范圍和操作模式、政策措施、全過(guò)程管理及保障措施五個(gè)方面對(duì)山東PPP模式進(jìn)行了規(guī)范。出臺(tái)這樣系統(tǒng)性的規(guī)范性文件，從全國(guó)來(lái)說(shuō)，也不多見(jiàn)。

《通知》發(fā)布的第二天，8月21日，省財(cái)政廳和省經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投資公司舉辦了山東省政府和社會(huì)資本合作(PPP)發(fā)展基金推介會(huì)。在這次推介會(huì)上，省經(jīng)投公布了面向社會(huì)公開(kāi)征集PPP發(fā)展基金參股子基金及實(shí)施方案。3年之內(nèi)，山東省PPP發(fā)展基金總規(guī)模800億元。其中,政府引導(dǎo)基金出資80億元,銀行、保險(xiǎn)、信托、證券、投資等其他出資人出資720億元。借助專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)多元化投融資服務(wù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，采取股權(quán)、債權(quán)或股權(quán)債權(quán)組合等多種靈活有效方式，重點(diǎn)投向通過(guò)物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證、納入省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目。

山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安表示，PPP模式通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有助于盤(pán)活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力。

“四兩撥千斤” 財(cái)政資金撬動(dòng)作用強(qiáng)

在PPP模式中，財(cái)政資金能起到什么作用?山東省財(cái)政廳金融與國(guó)際合作處李學(xué)春處長(zhǎng)一語(yǔ)道破“天機(jī)”，“向社會(huì)資本開(kāi)放公共服務(wù)領(lǐng)域，是為了充分發(fā)揮財(cái)政資金‘四兩撥千斤’的引導(dǎo)作用，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，真正讓民營(yíng)資本挑大梁、唱主角，有效緩解政府提供公共服務(wù)投入不足的壓力。”

據(jù)李學(xué)春介紹，各市縣財(cái)政也結(jié)合自身財(cái)力狀況，研究制定相關(guān)政策措施，撬動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目“全生命周期”運(yùn)營(yíng)管理，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

山東的項(xiàng)目庫(kù)主要包括項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、信息發(fā)布、項(xiàng)目管理三個(gè)模塊，并通過(guò)信息平臺(tái)發(fā)布統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威的信息，保證了項(xiàng)目信息的及時(shí)性、真實(shí)性，既有利于PPP各參與方掌握信息、進(jìn)行決策，也有利于政府全面、準(zhǔn)確地了解實(shí)際情況，提高政策制定的針對(duì)性、有效性，引導(dǎo)PPP市場(chǎng)健康規(guī)范發(fā)展。

市政工程、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療養(yǎng)老領(lǐng)域是目前社會(huì)資本的投資熱點(diǎn)，山東這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比達(dá)60%，其中市政工程領(lǐng)域占比最高，達(dá)36%。截至目前，全省儲(chǔ)備項(xiàng)目中，投資規(guī)模超過(guò)10億元的項(xiàng)目150個(gè)，占項(xiàng)目庫(kù)的比重達(dá)到22%。這些項(xiàng)目均是當(dāng)?shù)啬酥寥〉闹攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)各界關(guān)注度高。充分發(fā)揮了財(cái)政資金四兩撥千斤的作用。

早在8月份，省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，明確將物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證作為開(kāi)展PPP工作的必要條件，要求各市縣財(cái)政局規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，積極會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，借助專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)，共同開(kāi)展PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。截至目前，全省已有117個(gè)項(xiàng)目通過(guò)評(píng)價(jià)和論證，還有一批項(xiàng)目正在評(píng)價(jià)論證中。

協(xié)助融資 保障利益 民資“入場(chǎng)”無(wú)后顧之憂

作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的投融資模式，PPP的重要參與者——民營(yíng)企業(yè)在向商業(yè)銀行融資方面能得到哪些支持?

李學(xué)春介紹說(shuō),PPP項(xiàng)目是各大金融機(jī)構(gòu)支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。民營(yíng)企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)尋求融資不但沒(méi)有障礙，而且還有政策支持。一方面，地方政府在PPP項(xiàng)目推介過(guò)程中，不僅與社會(huì)資本對(duì)接，而且與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接觸，協(xié)助社會(huì)資本進(jìn)行融資，解決項(xiàng)目公司融資難的問(wèn)題，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地。其次，各大金融機(jī)構(gòu)也出臺(tái)了支持PPP模式項(xiàng)目的方案。積極同地方政府進(jìn)行對(duì)接，了解項(xiàng)目資金缺口，提供融資方案，對(duì)促進(jìn)項(xiàng)目落地起到了很好的作用。

關(guān)于民間資本比較關(guān)注的利益保障問(wèn)題?李學(xué)春認(rèn)為，這種顧慮完全可以打消。他說(shuō)，PPP模式強(qiáng)調(diào)契約精神,政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，在PPP項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi),會(huì)避免因單方面拒絕履行合同、變更合同條款及領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)造成的履諾風(fēng)險(xiǎn)。

另外，PPP模式有著嚴(yán)格、科學(xué)的操作流程，2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等相關(guān)部委下發(fā)了一系列關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目操作的文件，通過(guò)公開(kāi)、透明的操作流程，從制度上保障各方利益。在PPP項(xiàng)目合同中，也會(huì)明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理設(shè)置關(guān)于合作期限、服務(wù)內(nèi)容、及實(shí)施主體、收費(fèi)價(jià)格變更等靈活調(diào)整機(jī)制，切實(shí)保障各方權(quán)益，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。

案例解讀

引入PPP模式 集中供熱難題輕松化解

PPP模式“威力”有多大?山東省財(cái)政廳金融與國(guó)際合作處李學(xué)春處長(zhǎng)講述了一個(gè)縣城通過(guò)PPP模式破解集中供熱難題的案例。

這個(gè)縣城是山東省臨沂市沂南縣。沂南縣是臨沂市唯一沒(méi)有實(shí)施集中供熱的縣城，也是山東省五家無(wú)集中供熱的城市之一。

隨著沂南縣城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，城市供熱缺口日益增大，現(xiàn)有城市熱源的規(guī)模以及管網(wǎng)供熱能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市供熱的發(fā)展需求。在這一背景下, 沂南縣人民政府緊緊抓住財(cái)政部力推PPP模式的政策機(jī)遇，決定通過(guò)吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，解決想干事而苦于財(cái)力匱乏，沒(méi)錢(qián)干事的困境。

2015年1月，該縣住建局編制了項(xiàng)目實(shí)施方案，同月，沂南縣政府批復(fù)了該項(xiàng)目實(shí)施方案。本項(xiàng)目總概算10億元，項(xiàng)目建成后可滿足700萬(wàn)平方米供暖需求，基本解決了縣城內(nèi)的集中供暖問(wèn)題。為加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，今年2月，沂南縣財(cái)政局完成了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

2015年2月，沂南縣政府批準(zhǔn)該項(xiàng)目通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定社會(huì)資本方。同月，沂南縣住建局發(fā)布該項(xiàng)目PPP競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告。在響應(yīng)期內(nèi)，臨沂市恒源熱力有限公司(簡(jiǎn)稱“恒源熱力”)和沂南縣綠城園林工程有限公司(簡(jiǎn)稱“沂南園林”)組成的聯(lián)合體等三家公司分別提交了響應(yīng)文件。

經(jīng)多輪磋商，恒源熱力和沂南園林組成的聯(lián)合體中標(biāo)。3月，沂南縣住建局與中標(biāo)公司簽訂股東協(xié)議，約定了各方出資比例。其中，縣住建局出資20%，恒源熱力出資60%，沂南園林出資20%，共同成立項(xiàng)目公司。通過(guò)明確各方的出資比例、權(quán)利義務(wù)及管理分工等內(nèi)容，使項(xiàng)目運(yùn)行有法可依，有章可循，切實(shí)保障了各方權(quán)益。

4月6日，沂南縣人民政府與項(xiàng)目公司簽訂了30年的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，約定了特許經(jīng)營(yíng)期限、特許經(jīng)營(yíng)范圍、提供供熱服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、供熱服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。今年5月，這個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)正式開(kāi)工建設(shè)。目前進(jìn)展順利。

據(jù)李學(xué)春介紹，全省類(lèi)似的案例不少，寧陽(yáng)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目也是通過(guò)PPP模式解決的，該項(xiàng)目投資總額約4億元，引進(jìn)了上市公司盛運(yùn)環(huán)保，今年5月舉行了開(kāi)工儀式，解決了寧陽(yáng)縣之前垃圾填埋占地面積大、選址困難的問(wèn)題。