2014年10月，財政部組織了第一批PPP示范項目推介會，19個省份和國家機關(guān)事務(wù)管理局官員帶著66個項目來爭取示范項目，項目集中在污水處理、水環(huán)境治理、供水供熱等領(lǐng)域。最終，15個省份30個項目入圍。
今年5月，國家發(fā)改委在門戶網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，首批發(fā)布的項目共計1043個，總投1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。
時間來到8月底，財政部再次召開的PPP示范項目督導(dǎo)會議透露，第二批示范項目評選工作正在進行中，1000億元PPP基金也在啟動當中，2億美元項目前期開發(fā)費用貸款已落戶財政部PPP中心，對于政府債務(wù)中的存量項目轉(zhuǎn)為PPP項目的，財政部或?qū)⒔o予2%的財政補貼。
種種跡象表明，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)已成為大勢所趨，各地的PPP訂單也在加速釋放。昆明，同樣沒有置身事外。
繼2014年11月向社會發(fā)布首批80個PPP項目之后，今年8月，第二批70個PPP項目的名單再次發(fā)布?？傮w來看，150個PPP項目總投資接近2000億元，于昆明而言并不是一個小數(shù)字。然而，截至8月底，卻只有月牙塘小區(qū)停車場等8個項目確定投資人，“遇冷”成為PPP項目無法回避的事實。
現(xiàn)狀
力度大
進展慢
時間回到2014年11月6日，這一天，昆明市發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，向社會發(fā)布了首批80個PPP項目名單，總投資達1005億元，涉及綜合交通、市政設(shè)施、文化旅游等多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如此明確和大力度支持民間投資進入公共領(lǐng)域，在昆明尚屬首次。
也是在這一天，昆明市政府出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)的實施意見》(下稱《實施意見》)，首次劃定適宜采用政府和社會資本合作模式的五類項目，并明確了七項基本政策，以及相關(guān)保障措施。
今年3月，市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議審議并原則通過的《昆明市關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施方案(試行)》明確，對通過價格政策合理調(diào)整，收入仍不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，同級財政部門可適時、適當給予補貼。同時，將PPP項目補貼等支出按性質(zhì)納入同級政府預(yù)算，著手建立PPP項目基金，鼓勵社會資本投向PPP項目建設(shè)。
然而，一系列的利好政策并沒有帶來預(yù)期的效果。來自昆明市發(fā)改委的信息顯示，截至8月底，首批發(fā)布的80個項目中，只有月牙塘小區(qū)停車場、飛虎大道、昆明市2013年市級統(tǒng)建保障性住房銀河片區(qū)項目等8個項目確定了投資人，另有15個項目正在與意向投資人接洽，其余57個項目均無實質(zhì)性進展。第二批70個項目由于發(fā)布時間較短，也暫無實質(zhì)性進展。
問題
配套不健全
項目業(yè)主不積極
市級PPP項目總體遇冷的同時，納入省級PPP示項目庫中的項目進展情況同樣不容樂觀。
以列入省第一批項目庫中的7個項目為例，目前，昆明新南站市政配套道路、尋甸縣易隆至白石巖公路2個項目已啟動建設(shè);功山至東川高速公路、云南庚泉老年公寓2個項目 正在與意向投資人接洽;昆明市國際文化傳媒中心項目一期等3個項目則無實質(zhì)性進展。
對此，昆明市發(fā)改委相關(guān)負責人指出，當前昆明PPP項目存在的困難和問題主要表現(xiàn)在3個方面：配套制度不健全、試點項目推進不理想、項目業(yè)主積極性不高。
“按照《實施意見》，國土、規(guī)劃、交運、水務(wù)等市級行業(yè)主管部門要制定本行業(yè)實施細則，提出具體的合作條件及標準。目前，各行業(yè)相關(guān)配套措施及實施細則未出臺，在一定程度上影響了該項工作的推進。”上述負責人指出，從項目關(guān)注度看，有經(jīng)營收入，且經(jīng)營收入能平衡建設(shè)經(jīng)營成本的項目，如停車場、高速公路項目等，社會投資人關(guān)注度相對較高;基本無經(jīng)營性收入的公益性項目，如市政設(shè)施、水庫等項目關(guān)注程度相對較低。
此外，從首批公布的80項試點項目名單來看，主要為基本無經(jīng)營性收入的公益性項目，而有收益、有中央和省資金投入的項目，如軌道交通、滇池治理、污水處理廠建設(shè)等項目，項目業(yè)主推出采取PPP模式建設(shè)的積極性不高，一般都自行建設(shè)，或自己尋找合作方合作建設(shè)。
進展
配套政策
加速完善中
盡管PPP項目在昆明暫時遇冷，但其發(fā)展前景卻依然可期。這一點從今年7月召開的昆明市政府與社會資本合作模式推廣工作動員暨培訓大會可略窺一二。
這次會議指出，今年以來，昆明市經(jīng)濟增長各項指標放緩，要進一步推進政府公共服務(wù)，必須大力加強融資，緩解資金瓶頸。今后，昆明市將在交通、能源、市政、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，加大推廣PPP運用模式。
9月2日，昆明市財政局在官網(wǎng)發(fā)布消息，為充分發(fā)揮激勵相容和可持續(xù)發(fā)展的制度體系，建立財政多層次的監(jiān)督管理制度，保障PPP項目健康持續(xù)發(fā)展，已制定并上報了《昆明市政府和社會資本合作項目管理暫行辦法》、《昆明市政府和社會資本合作項目預(yù)算管理暫行辦法》、《昆明市政府和社會資本合作項目政府采購暫行實施細則》和《昆明市政府和社會資本合作項目績效評價管理暫行辦法》4個PPP配套文件。
與此同時，昆明市發(fā)改委也針對PPP項目給出了下一步的工作建議。除完善配套政策措施、完善PPP項目庫、加大項目跟蹤管理外，上述負責人還指出，要加大項目前期包裝力度，“考慮到公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目收益很難保障，社會投資人積極性不高的情況，建議相關(guān)行業(yè)部門積極探索公益性項目和經(jīng)營性項目捆綁運作，促進投資主體多元化。”
案例
月牙塘小區(qū)停車場投入使用
開啟三方共贏模式
作為確定投資人的8個項目之一，月牙塘小區(qū)停車場已于8月28日建成并投入使用。在項目投資方云南金鑫智能泊車設(shè)備有限公司總經(jīng)理吳安平看來，借助PPP模式，月牙塘小區(qū)停車場可以說實現(xiàn)了政府、企業(yè)和小區(qū)業(yè)主三方的共贏。
必然的選擇
時間回到2011年3月，昆明市政府就基本確定了要在三環(huán)內(nèi)建設(shè)205個立體停車場的規(guī)劃，但是，由于缺乏統(tǒng)籌性的系統(tǒng)規(guī)劃、沒有完整的政策支撐、導(dǎo)致修建責任主體不明確、社會投資人缺乏積極性，導(dǎo)致項目落地困難，至今也只有月牙塘小區(qū)停車場一個項目建成并投入使用。
“月牙塘小區(qū)停車場在當年就進行了三輪招投標，但卻沒有投資方愿意競標，究其原因還是因為停車費過低，租金不足以償還銀行利息。在這一情況下，繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的模式肯定是行不通的。”吳安平給記者算了筆賬，一個車位的建設(shè)成本在4—5萬元之間，按照銀行貸款7%的年利率計算，每個車位一年僅利息就要3000元左右，而單個車位每月的租金不過150元，一年1800元的租金肯定會入不敷出。
在此情況下，經(jīng)與土地提供方——昆明市機關(guān)事務(wù)管理局(月牙塘小區(qū)是由昆明市市級機關(guān)事務(wù)管理局組織建設(shè)的福利房小區(qū))以及廣大業(yè)主協(xié)商，參照當時的收費標準，將每月租金150元上浮10% 至165元/月，并把30年的使用權(quán)一次性出讓給業(yè)主。這樣，每個車位可以回籠資金5.94萬元，大大緩解企業(yè)的資金壓力。
“規(guī)劃調(diào)整后，整個項目可以提供959個車位，除預(yù)留給物管公司180個車位作為土地補償外，尚有779個車位可以一次性出讓給業(yè)主，理想情況下可以回籠資金4600余萬元，而整個項目的投資在4700萬元左右，可以做到大致持平。”吳安平告訴記者，這樣，企業(yè)不用再承擔貸款利息帶來的壓力，政府解決了停車難的問題，業(yè)主也得到了30年的使用權(quán)，可謂三方共贏。
矛盾的桎梏
這樣的共贏模式也得到了小區(qū)業(yè)主的認可，盡管小區(qū)停車收費現(xiàn)在為120元/月(戶外)，但很多業(yè)主仍有比較強烈的購買立體車位30年使用權(quán)的愿望，目前登記的住戶已經(jīng)有500多位，部分住戶甚至還有購買2—3個車位使用權(quán)的愿望。
“月牙塘小區(qū)有2000多住戶，規(guī)劃的4個地面停車場只有600多個車位，停車越來越緊張，而一次性支付30年租金后，也免除了停車漲價的后顧之憂。”選擇購買30年使用權(quán)的業(yè)主李先生告訴記者，由于小區(qū)停車位緊張，道路兩側(cè)甚至綠化帶中都停滿了車，車輛只能單向通行，現(xiàn)在這一情況大為改善。
于企業(yè)而言也并非沒有受益。吳安平告訴記者，雖然企業(yè)在項目建設(shè)過程中沒有任何收益甚至會有部分虧損，但卻可以憑借后期的運營管理獲取一定收益。他同樣給記者算了筆賬：每個車位的物管費按20元/月計收，959個車位每年可收取23萬元;車位維護保養(yǎng)費按每個車位按30/月元計算，每年收取34萬余元，扣除人工成本，仍然有利潤空間。
不過，解決了投資回報問題，也不意味著就可以破解立體停車場落地難的問題。在吳安平看來，除了投資回報的問題，規(guī)劃方面的制約更加明顯。以船房小區(qū)為例，由于建成時間較早，只規(guī)劃了100多個地下車位，遠遠無法滿足現(xiàn)有的停車需求。“我們做過方案，如果把小區(qū)現(xiàn)有的露天停車場建成立體停車場，可以提供500多個車位，但方案報上去卻無法獲批，因為按照既有規(guī)劃，這片區(qū)域?qū)儆诙h(huán)旁邊的綠化帶，但問題的關(guān)鍵是它的現(xiàn)狀也不是綠化帶，而是地面停車場。”吳安平說。
“當前停車的矛盾越來越突出，老舊小區(qū)如何改造，新建小區(qū)如何配套等都是問題，政府應(yīng)結(jié)合實際出臺相應(yīng)的實施細則，畢竟，光解決車輛行駛的動態(tài)問題不行，還應(yīng)考慮如何解決靜態(tài)停車的問題。”吳安平表示，長期來看，依靠立體停車場解決停車問題是必然趨勢，如果可以，他希望看到，原有的審批制可以改為備案制，這樣可以帶來更多項目落地。
聲音
昆明理工大學管理與經(jīng)濟學院公共基礎(chǔ)設(shè)施項目管理研究所所長王松江：
推進“短平快”項目或比盲目上量有效
長期關(guān)注PPP項目發(fā)展的昆明理工大學王松江教授才從勐?？h回來不久，談及云南PPP項目的推進情況，他的一個最直觀感受是：政府沒錢。
“根據(jù)財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%，以勐海縣為例，一年的財政收入只有4個億，10%不過4000萬元，這在動輒幾億甚至幾十億元的項目面前顯得杯水車薪。”王松江說。
政府財政無力的同時，社會資本則是逐利的，這種情況怎么辦呢?王松江指出，如果政府沒有非常雄厚的經(jīng)濟實力，“捆綁”就成為必然的選擇，只有讓社會資本覺得有利可圖，PPP項目才有推進的動力。以農(nóng)田的開發(fā)項目為例，水電路等基礎(chǔ)建設(shè)方面可以說是一分錢的收益都沒有，但卻可以帶來土地的增值。政府可以把農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)捆綁在后期的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)深加工項目中，共同推進項目開發(fā)。
“當前社會資本熱情不高的公路建設(shè)項目同樣可以通過捆綁的模式加以消化。”在王松江看來，受制于單位造價過高、行駛車輛太偏少、收費較低、運營成本偏高等因素，云南的社會資本之并不熱衷于投資公路建設(shè)，在這種情況下，政府部門可以考慮把沿線的廣告牌資源、服務(wù)區(qū)的功能開發(fā)，甚至公路沿線的土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)連同收費權(quán)捆綁在一起來吸引社會資本。
不過，他也指出，這一過程中要注意尺度的平衡和風險的控制。一方面，政府過多的讓利給社會資本，容易造成國有資產(chǎn)的流失，拿出來的資源太少，社會資本積極性又不高;另一方面，在相關(guān)法律法規(guī)沒有出臺的情況下，政府部門也承擔著政策變動等方面的風險。
“當前，許多地方官員對PPP的內(nèi)涵、運行模式、風險點等方面的認識還有差距，亟需出臺操作性強的文件、法律法規(guī)來加以規(guī)范和制約。”王松江直言，在相關(guān)規(guī)范沒有明確的條件下，政府應(yīng)該梳理出一些“短平快”的示范項目進行推進，而不是盲目地大面積展開。“PPP項目不是群眾運動，它有著自身的規(guī)律，政府部門亟需做的項目往往都是收益比較差的項目，拿這些項目去‘忽悠’社會資本很難。”
“理想的PPP項目應(yīng)該是讓老頭子(指政府部門)、老板和老百姓這‘三老’都滿意。這當中，政府為人民服務(wù)的目標不能改變，老板的投資要得到合理的回報，同時，也要更好地滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要。”王松江說。
本版稿件除署名外均由記者殷雷報道
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什么是PPP
PPP即Public-Private-Partnership，也即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這樣意味著在政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。
與BOT(build-operate-transfer即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)相比，PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。
新聞延伸
PPP模式
遭遇“成長的煩惱”
被政府寄予厚望、各界廣泛關(guān)注的PPP模式，正在遭遇實際簽約率過低的質(zhì)疑。
從國務(wù)院辦公廳的文件背書，到發(fā)改委和財政部的一再牽頭敦促，都被認為是應(yīng)對PPP項目不遂人意的落地情況。低迷的簽約率究竟是PPP模式“營養(yǎng)不良”，還只是必經(jīng)的“成長煩惱”?持觀望態(tài)度的社會資本又該如何參與其中?成長中的PPP模式也許還需要些時間讓參與各方找到答案。
“落地難”背后
理性而趨利的社會資本對PPP項目給出了觀望的態(tài)度。
13%——這是伯昂研究院創(chuàng)始人、伯昂咨詢有限責任公司董事長崔麗君給出的PPP項目實際簽約率。與這一數(shù)字形成鮮明對比的，是各地踴躍推出的PPP項目的數(shù)量。
“有些區(qū)域性經(jīng)濟地區(qū)的PPP項目達到了300多個，甚至一個小縣城就有30個PPP項目。”對PPP模式有著長期研究的崔麗君面對這樣的數(shù)字感到毛骨悚然。
政府在過去的幾年中釋放出了大量項目，但粗放的項目設(shè)置讓敏感的社會資本望而卻步。
“企業(yè)常常會質(zhì)疑，這是不是政府的一次圈錢運動?”中國人民大學法學院教授、金融法研究所所長徐孟洲向記者直言。
“落地難”的背后，是從政策大環(huán)境到項目本身都長期待解的頑疾。
普華永道中國會計咨詢服務(wù)組合伙人陳燕華分析：“原因首先在政策層面。目前雖然中央和相關(guān)部委出臺了很多政策和規(guī)范性的指南，據(jù)說未來還有配套的融資政策出臺，但是整體而言，還有很多操作環(huán)節(jié)的具體指引有待落地。”
同時，法律體系尚未健全也給PPP模式的“落地”帶來了阻礙。目前，PPP模式集中于基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及到土地、稅收、環(huán)保等問題。
“這不是單純出臺一兩部法律就可以解決，而是法律體系整體協(xié)調(diào)和匹配的問題。”崔麗君說。
警惕“揠苗助長”
“PPP模式在剛剛推行的階段，一些基礎(chǔ)條件還比較薄弱，所以簽約率低其實并不是一件壞事。”崔麗君對此的看法與多位專家不謀而合。
有數(shù)據(jù)顯示，2013年P(guān)PP模式啟動大推廣，2014年的落地項目數(shù)量較上年增長了一倍。同時，項目的適用范圍也在不斷擴大。
“可以預(yù)見的是2015年到2017年，PPP落地項目的數(shù)量都會成倍增長。這樣的數(shù)據(jù)面前，我不認為PPP模式存在落地難。”擁有多年從業(yè)經(jīng)驗的大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥強調(diào)：“大家對于PPP發(fā)展的期待太快了，畢竟一種經(jīng)濟模式的發(fā)展和推動有其運轉(zhuǎn)規(guī)律，也需要時間。過于強調(diào)成長速度可能會埋下隱憂。而且，粗放快速的項目增長也許并不會得到社會資本的參與和配合。”
崔麗君亦以英國等先行國家的經(jīng)驗教訓為參考表示，“拍腦袋”上馬的項目所存在的隱患可能在未來發(fā)酵：“一些項目在六七年之后才會顯現(xiàn)出問題，沒有經(jīng)過仔細科學論證的項目，都有可能遭遇中途下馬”。
與此同時，政府、社會資本以及其他各環(huán)節(jié)的參與方也需要時間學習成長，以配合PPP模式的發(fā)展。目前一些地方政府在實踐中也很迷茫。
崔麗君總結(jié)伯昂研究院所接觸過的參與PPP項目的地方政府的情況，發(fā)現(xiàn)了兩種現(xiàn)象：一種是地方政府過于依賴社會資本，社會資本提出什么條件都接受;另一種是地方政府濫用信用，這傷害到了很多社會資本，使其望而卻步。
政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思維
受訪專家認為，PPP模式不應(yīng)再簡簡單單地被政府視為融資手段，或是為解決地方債的短期措施。而在PPP模式此輪發(fā)展中，“地方債”問題被認為是中央政府強力推進、各地政府蜂擁而至的最初始動因。
“社會資本在目前經(jīng)濟環(huán)境之下，已經(jīng)越來越理性，更懂得依靠平等的契約精神來操作項目，以及懂得用專業(yè)、理性的數(shù)據(jù)來支撐相應(yīng)的投資決策。”陳燕華認為，PPP模式能解決多少地方債的問題，首先取決于地方政府在財政承受能力允許的范圍之內(nèi)，能拿多少項目出來，以及能拿什么樣的項目出來，同時配套何種補償機制以吸引社會資本的進入。
由此，精選優(yōu)化項目和公平公開合作，便成為了PPP項目對政府提出的新要求。
PPP項目目前多集中在基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，最終目的還是要強調(diào)政府部門公共管理能力的提升。崔麗君指出：“如果目的不明確，不對項目進行科學合理的設(shè)計，社會資本就不會對不盈利的項目買單，也無法解決地方在未來的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中所面臨的債務(wù)壓力。”
與此同時，政府的履約承諾和履約能力是社會資本在收益之外最擔心的問題。
徐孟洲告訴記者：“實踐中政府違約的情況比較多。PPP項目周期較長，往往一屆政府換屆之后，下一屆政府是否認賬就成了問題。一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會資本往往沒有信心贏得訴訟。”
有觀點認為，現(xiàn)在PPP模式的一大瓶頸在于政府想要推卸責任，社會資本想要占點便宜。
陳燕華對此強調(diào)：“PPP模式非常強調(diào)平等合作的合同關(guān)系。”實踐中，政府不能要求社會資本完全接盤PPP項目，畢竟社會資本沒有能力承擔政府應(yīng)當承擔的部分風險;而如果社會資本將過多的風險推給政府，項目依然會下馬停止，雙方都將利益受損。
