《大氣污染防治法》歷時(shí)15年修訂，于2015年8月29日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第16次會(huì)議三審?fù)ㄟ^(guò)。近日，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳針對(duì)公眾對(duì)“閱兵藍(lán)”好景難常的憂慮表示，環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門(mén)將進(jìn)一步完善工作思路，讓環(huán)?？己斯ぷ骱屠习傩盏母杏X(jué)直接掛鉤。他同時(shí)感謝了修法中質(zhì)疑批評(píng)的專家學(xué)者。

本文不涉及新大氣法的具體修訂問(wèn)題，而旨在為類似的環(huán)保立法提供些許學(xué)理上的參考。

市場(chǎng)和環(huán)境保護(hù)似乎是水火不相容的兩件事情。專家們反復(fù)說(shuō)著，我們有4個(gè)典型的市場(chǎng)失效：外部性、公共物品、信息不對(duì)稱和自然壟斷。外部性最為典型的例子是環(huán)境污染;公共物品最為典型的例子是清潔的空氣和海洋漁業(yè)。市場(chǎng)失效怎么辦?只能靠政府。于是環(huán)境保護(hù)成了政府的專屬領(lǐng)地，市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)方面似乎是個(gè)壞小孩，是應(yīng)當(dāng)被約束和看管的。

但是只靠政府真的能做好環(huán)保這個(gè)事情嗎?我們來(lái)看看歷史怎么說(shuō)。

瘋狂政府如何造就瘋狂漁民我們先看20世紀(jì)70年代的美國(guó)。那個(gè)時(shí)候，美國(guó)還沒(méi)有管制海洋漁業(yè)捕撈，開(kāi)放漁業(yè)使大比目魚(yú)的數(shù)目迅速下降。事實(shí)非常清楚，如果政府不采取措施，大比目魚(yú)未來(lái)只能被放在博物館中懷念，而不是出現(xiàn)在老百姓的餐桌上。

政府開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)，出臺(tái)了各種措施：制定每年可捕撈總量的上限;限制捕魚(yú)船的馬力;規(guī)定捕魚(yú)網(wǎng)的規(guī)格等等。最后，政府開(kāi)始限制捕魚(yú)的時(shí)間。允許捕魚(yú)的時(shí)間從1970年的每年125天持續(xù)降低到1980年的每年25天。

但是事情看起來(lái)并沒(méi)有什么好轉(zhuǎn)。最后，美國(guó)政府也真是拼了，1994年允許捕魚(yú)的天數(shù)降到每年只有兩天。

瘋狂的政府造就了瘋狂的漁民。為了在這短短的兩天里獲取最大的收入，他們買(mǎi)入或租用了更多的小船，雇用了更多的臨時(shí)工，每天24小時(shí)不停歇地作業(yè)。因?yàn)槭桥R時(shí)拉起來(lái)的捕魚(yú)大軍，缺乏捕撈知識(shí)，捕魚(yú)造成的傷亡事故不斷增多;因?yàn)榇种Υ笕~的捕撈，很多原本不需要、捕到之后會(huì)被放生的海洋生物被粗暴地傷害;很多損壞的捕撈設(shè)備被隨便扔掉，在海洋中造成所謂“幽靈捕撈”的現(xiàn)象。更重要的是，市場(chǎng)上只有兩天有新鮮的比目魚(yú)出售，其價(jià)格也高得離譜。即便是付出這樣的代價(jià)，問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，政府設(shè)定的最高捕撈上限被持續(xù)超越。

事情似乎到了山窮水盡的地步。走投無(wú)路的人們想，大學(xué)里那幫學(xué)究們或許會(huì)有些好的點(diǎn)子。怎么理解瘋狂的過(guò)度捕撈的現(xiàn)象呢?人們發(fā)現(xiàn)有個(gè)名叫哈丁的學(xué)者，曾在《科學(xué)》上發(fā)表了篇名為《公用地悲劇》的文章指出，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是產(chǎn)權(quán)不清晰或者缺乏產(chǎn)權(quán)界定。那么怎樣解決公用地災(zāi)難的問(wèn)題呢?人們又有看到有個(gè)名叫科斯的學(xué)者，曾在《法與經(jīng)濟(jì)學(xué)》上發(fā)表了名為《社會(huì)成本的問(wèn)題》的文章，提出有名的科斯定理，認(rèn)為只要產(chǎn)權(quán)界定是可能的，在交易成本為零的情況下，不管產(chǎn)權(quán)的最初分配怎樣，市場(chǎng)自由交易會(huì)帶來(lái)最優(yōu)的結(jié)果。

市場(chǎng)再次進(jìn)入人們的視野。1995年，走投無(wú)路的政府推出了“個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額制度”。簡(jiǎn)單地說(shuō)，如果政府某年的捕撈上限是100噸，共有10個(gè)漁民，政府會(huì)把這100噸的配額發(fā)給10個(gè)漁民，例如每位漁民10噸的配額。從此，你想什么時(shí)候捕魚(yú)都行，但必須在港口上交與捕撈量相當(dāng)?shù)呐漕~，如果捕撈5噸，就必須上交5噸的配額。如果沒(méi)有配額，你可到其他人那里去買(mǎi)，如果買(mǎi)不到，那就要繳納非常高昂的罰款。

這個(gè)制度實(shí)施之后，政府退到幕后，政府的責(zé)任只是在港口查驗(yàn)漁民所捕撈的大比目魚(yú)的數(shù)量，并收取相應(yīng)的配額。其他的都由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作。

神奇的事情發(fā)生了：允許捕魚(yú)的天數(shù)逐步延長(zhǎng)到200天，因?yàn)闀r(shí)間寬松，不需要雇用臨時(shí)工和臨時(shí)租用小船，安全問(wèn)題得到解決，“幽靈捕撈”的損失下降了77%，捕魚(yú)造成的其他物種的損失下降了80%，市場(chǎng)上大比目魚(yú)的質(zhì)量也有了大幅提升。自項(xiàng)目實(shí)施之后，大比目魚(yú)的總漁獲量再也沒(méi)有超出政府設(shè)定的目標(biāo)上限。

問(wèn)題奇跡般地解決了。這種思路后來(lái)被運(yùn)用到各種領(lǐng)域。美國(guó)在1995年開(kāi)始了二氧化硫的總量控制和配額交易制度，此項(xiàng)制度在環(huán)境政策的市場(chǎng)化改革中，被認(rèn)為是最為成功的范例。此項(xiàng)制度不但有效地控制了美國(guó)二氧化硫的排放總量，而且大大降低了污染控制的成本。根據(jù)Ellerman 等人在2000年發(fā)表的研究成果，此項(xiàng)體系與傳統(tǒng)的政府管制手段相比較，把全社會(huì)的二氧化硫減排成本降低了55%。還有，美國(guó)有30多個(gè)州實(shí)施的可再生能源的配額制度，也是從這個(gè)思路出發(fā)，發(fā)展出鼓勵(lì)可再生能源投資的政策，根據(jù)Yin 和Powers在2010年發(fā)表的研究成果，此項(xiàng)制度能夠有效推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。

市場(chǎng)是政府創(chuàng)造出來(lái)的另外一個(gè)很有意思的例子是美國(guó)的地下儲(chǔ)油罐問(wèn)題。這些地下儲(chǔ)油罐通常安裝在加油站，在歲月的長(zhǎng)河中會(huì)被腐蝕，發(fā)生泄漏事故，污染地下水和土壤。上世紀(jì)80年代初期，這個(gè)問(wèn)題成為美國(guó)最重要、也最富有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。

政府再次責(zé)無(wú)旁貸地出手了。美國(guó)政府為此專門(mén)頒布了法令，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：首先是技術(shù)管制，規(guī)定儲(chǔ)油罐所要達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);其次是財(cái)務(wù)責(zé)任，必須出示財(cái)產(chǎn)證明，表明地下儲(chǔ)油罐業(yè)主在發(fā)生泄漏事故之后，有足夠的資金進(jìn)行第三方賠償，并把被破壞的環(huán)境恢復(fù)到原始的狀態(tài)。

法令出臺(tái)之后，小業(yè)主強(qiáng)烈不滿，表示他們沒(méi)有能力出示政府要求的財(cái)產(chǎn)責(zé)任。由于小業(yè)主的游說(shuō)力量超強(qiáng)而且人數(shù)眾多，美國(guó)很多州隨后設(shè)立州公共基金。只要地下儲(chǔ)油罐業(yè)主注冊(cè)并交納固定的費(fèi)用，州公共基金便承諾負(fù)責(zé)在事故后出錢(qián)，清理污染并且賠償?shù)谌降膿p失。

政府父愛(ài)主義的溫情慣壞了任性的業(yè)主。因?yàn)檎讨姓斜P(pán)，業(yè)主們我行我素，并沒(méi)有努力降低地下儲(chǔ)油罐泄露的風(fēng)險(xiǎn)。你或許會(huì)說(shuō)，政府不是有技術(shù)管制么?技術(shù)管制的實(shí)施，需要政府付出大量的人力、物力。政府恰恰沒(méi)有這些，當(dāng)數(shù)量有限的政府官員，看到遍布全州、數(shù)量眾多的地下儲(chǔ)油罐時(shí)，所做的只能是一聲嘆息。造成的結(jié)果是：地下儲(chǔ)油罐的泄漏率頑固的高企，政府為清理這些泄漏事故所支付的費(fèi)用越來(lái)越多，導(dǎo)致很多州的公共基金出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)，甚至破產(chǎn)清算。

狠狠地撞到南墻上的政府終于想到了理論和市場(chǎng)。其實(shí)地下儲(chǔ)油罐的泄露，說(shuō)白了就是個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題，其實(shí)與開(kāi)車(chē)出事故沒(méi)有什么兩樣。很多學(xué)者，包括諾貝爾獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨，都在風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題上有詳細(xì)的研究。既然開(kāi)車(chē)的風(fēng)險(xiǎn)能夠用保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)處理，那地下儲(chǔ)油罐泄露的風(fēng)險(xiǎn)為什么不行呢?

無(wú)論是配額市場(chǎng)交易制度，還是環(huán)境保險(xiǎn)，在自然狀態(tài)下都不能出現(xiàn)和持續(xù)，這些市場(chǎng)都是政府創(chuàng)造出來(lái)的，并在政府的維護(hù)下成長(zhǎng)的。但是政府的責(zé)任應(yīng)當(dāng)只限于創(chuàng)造和維護(hù)這些市場(chǎng)。

很多州在公共基金破產(chǎn)之后，宣布業(yè)主需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境保險(xiǎn)的方式，來(lái)滿足聯(lián)邦政府的財(cái)產(chǎn)責(zé)任要求。保險(xiǎn)市場(chǎng)采取風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的方式確定保費(fèi)，這和汽車(chē)保險(xiǎn)沒(méi)有什么兩樣：出過(guò)事故的人支付的保費(fèi)要高;結(jié)婚的人被認(rèn)為更負(fù)責(zé)任，所以保費(fèi)低。同樣地，如果地下儲(chǔ)油罐的業(yè)主更新或者修理了他們的儲(chǔ)油罐，他們的保費(fèi)就低;如果業(yè)主安裝了防腐蝕或者泄露探測(cè)裝置，他們的保費(fèi)就低。這樣業(yè)主們就有動(dòng)機(jī)去降低風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)Yin、Kunreuther和White在2011年發(fā)表的文章，保險(xiǎn)市場(chǎng)的應(yīng)用，有效地降低了地下儲(chǔ)油罐的泄露事故率。

不但這樣，政府技術(shù)管制的實(shí)施也找到了好幫手，那就是保險(xiǎn)公司。保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任，當(dāng)然必須確保業(yè)主在申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的時(shí)候，所說(shuō)的是真的，至少業(yè)主的設(shè)備是合乎政府管制的。保險(xiǎn)公司在廣闊的地理范圍內(nèi)有代理，他們?cè)谂嘤?xùn)之后能夠判定業(yè)主的設(shè)備是否合乎政府的有關(guān)規(guī)定。這樣政府的監(jiān)管任務(wù)變得非常簡(jiǎn)單，只要業(yè)主把保單傳真過(guò)來(lái)，就可斷定業(yè)主合規(guī)了。

筆者不否認(rèn)政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任，相反，政府必須負(fù)起這個(gè)不可推卸的責(zé)任。但政府承擔(dān)責(zé)任，并不等于說(shuō)，政府不需要市場(chǎng)這個(gè)好幫手。必須強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是配額市場(chǎng)交易制度，還是環(huán)境保險(xiǎn)，在自然狀態(tài)下都不能出現(xiàn)和持續(xù)，這些市場(chǎng)都是政府創(chuàng)造出來(lái)的，并在政府的維護(hù)下成長(zhǎng)的。但是政府的責(zé)任應(yīng)當(dāng)只限于創(chuàng)造和維護(hù)這些市場(chǎng)。正如衛(wèi)星必須依靠火箭的力量才能進(jìn)入軌道，但進(jìn)入軌道之后，火箭的使命也就完成了。市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這句話不是虛的，在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)地，同樣是這樣。怎樣實(shí)現(xiàn)此文中描述的類似市場(chǎng)創(chuàng)新?筆者曾經(jīng)告訴自己的學(xué)生，先安心學(xué)點(diǎn)理論吧。

(尹海濤 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系主任)