今后，黨委將不能再“隱身”于政府部門幕后，而是要站上前臺，在環(huán)保問題上經受考驗

今后，若生態(tài)環(huán)境遭到破壞，黨政領導干部將被終身追責。 資料圖

國家主席習近平近日在對天津爆炸事故的最新批示中，提到了“堅決落實安全生產責任制，切實做到黨政同責”。

其實，今后不僅在安全生產領域，在生態(tài)環(huán)境方面如果出現問題，黨委領導也將與政府相關領導共同擔責。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定，地方發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，不僅政府主要領導成員要擔責，黨委和相關部門的領導都有可能被追究相應責任。

“《辦法》的發(fā)布是首次以中央文件的形式提出了‘黨政同責’的要求。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在接受記者采訪時說。

他強調，“黨政同責”可以解決現行法律法規(guī)中對地方各級黨委領導成員在生態(tài)環(huán)境保護方面責任規(guī)定缺失的問題，將促使各級政府領導提高對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度，有助于改善未來環(huán)境，同時也標志著我國生態(tài)文明建設進入了實質問責的階段。

建立問責是大勢所趨

對于此次《辦法》的出臺，國家行政學院公共行政教研室主任竹立家在接受記者采訪時指出，這是繼今年5月中共中央、國務院印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》后，最新出臺的一項有關生態(tài)文明建設專項配套的政策文件。

“充分說明了國家目前對環(huán)境保護、生態(tài)文明建設的重視程度和決心。”

竹立家指出，近年來，黨中央和國務院對環(huán)境保護極其重視，一方面習近平主席在多個場合提出要“留住青山綠水，讓人們記住鄉(xiāng)愁”;同時隨著《中美氣候變化聯(lián)合聲明》和《國家應對氣候變化規(guī)劃》等文件的發(fā)布，中國也在向全世界表明在氣候環(huán)境等方面的立場和規(guī)劃。

“所以此次建立黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護的問責制是大勢所趨，也將作為今后我國生態(tài)文明建設的重要制度之一。”竹立家說。

記者注意到，十八屆三中全會曾明確指出，“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。

《辦法》中也表明，制定本辦法是旨在貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加快推進生態(tài)文明建設，健全生態(tài)文明制度體系，強化黨政領導干部生態(tài)環(huán)境和資源保護職責。

常紀文指出，之所以此次《辦法》要從生態(tài)環(huán)境方面進行規(guī)范和強調，是因為在我國經濟社會轉型和發(fā)展進入新常態(tài)時期出現的種種問題、暴露的薄弱環(huán)節(jié)，都在指向環(huán)境和生態(tài)文明建設。為此，建立一套有效的問責激勵機制，使黨政領導干部切實轉變執(zhí)政理念，為節(jié)能環(huán)保負責，避免成為環(huán)境的破壞者就顯得尤為必要。

中國工業(yè)環(huán)保促進會會長楊朝飛也指出，從國際經驗看，保護生態(tài)環(huán)境僅約束企業(yè)行為遠遠不夠，更重要的是規(guī)范政府行為。

比如美國1969年出臺的國家環(huán)境政策法，通過規(guī)范政府行為，就有效化解了發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾。

“這次《辦法》的出臺，也將進一步規(guī)范黨政領導干部的施政行為，既是生態(tài)環(huán)保的需要，也將對經濟轉型和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。”楊朝飛說。

“黨政同責”直擊漏洞

在竹立家看來，此次《辦法》的出臺還具有另一個重大意義，那就是更好地“加固”了黨政同責的要求。

其實，“黨政同責”的概念早前已有提出。

2013年，習近平主席在主持中央政治局常委會聽取安全生產工作匯報時，就提出安全生產要“黨政同責，齊抓共管”。

常紀文指出，“黨政同責”目前在食品安全、計劃生育和安全生產領域比較常見，比如2008年的“三鹿奶粉事件”中，石家莊市委書記就被罷免。

然而，與安全生產等領域相比，在生態(tài)環(huán)境方面一直沒有做到“黨政同責”。

最早提出并主張在環(huán)保領域推行“黨政同責”概念的常紀文直言，以往發(fā)生環(huán)境污染時，一般都是環(huán)保部門或者主管環(huán)保的領導承擔責任。

因為現行黨內法規(guī)和國家法規(guī)并沒有明確規(guī)定黨委在環(huán)境保護方面的具體職責，因此地方黨委的環(huán)保責任被虛化了，往往也能逃避追責懲罰。

但常紀文強調，其實很多重大環(huán)境污染事件往往都與決策有關，在當前“黨委領導，政府負責”的體制下，很多環(huán)境污染事件的背后，都有地方黨委的影子。

決策是黨委、政府“一把手”作出的，但出了事這些決策者卻能置身事外，這會極大地造成權力和責任不對等的問題。常紀文說。

今后，黨委將不能再“隱身”于政府部門幕后，而是要站上前臺，在環(huán)保問題上經受考驗。

《辦法》中明確規(guī)定，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任。

對于《辦法》將地方黨委領導成員作為追責對象，常紀文認為這是一大突破，可謂直擊了環(huán)保方面長期缺失“黨政同責”制度這一漏洞。

此外，他強調，安全生產等領域的“黨政同責”，通常都是地方規(guī)定，國家層面并沒有整體規(guī)定，《辦法》是首次以中央文件的形式提出了“黨政同責”的要求，將對今后推動黨委、政府對生態(tài)文明建設共同擔責，落實權責一致原則，對實現追責對象全覆蓋起到重要的推動作用。

其實，隨著國家對生態(tài)環(huán)境問題給與了越來越高的關注，各級政府領導因環(huán)保不力而被追責的例子也不時見諸報端。

比如2014年9月出現的騰格里沙漠污染事件，除相關企業(yè)主被追究刑事責任外，內蒙古自治區(qū)環(huán)保廳負責人、騰格里工業(yè)園區(qū)黨工委書記等多名黨政官員也受到了行政處罰。

不過，竹立家坦言，過去的實踐中這類處罰仍然屬于因影響極其惡劣而導致的個例。而隨著《辦法》的出臺，“今后在生態(tài)環(huán)境方面對黨政領導的追責將成為常態(tài)”。

“任何一項政策的出臺都應將它放到當前國家發(fā)展的大背景下去看待。”竹立家指出，不論是此前一直在重點強調和改革的政府簡政放權，還是近日中共中央辦公廳印發(fā)的《推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)》等文件，都充分表明國家在不斷規(guī)范和約束政府權力。

“我們一直強調要徹底把權力關進制度的籠子里，防止權力濫用，而這就離不開‘黨政同責’的規(guī)定。”

竹立家解釋稱，“黨政同責”的核心就是權力與責任的統(tǒng)一，當政府、黨委擁有一定的權力時，就一定要建立與之相匹配的責任擔當及問責制度，只有這樣才能給予權力機關壓力感和責任感，保證權力被更好地利用，而不是隨意濫用。

竹立家預測，除了生態(tài)環(huán)境外，中央也將陸續(xù)在其他領域推行和完善“黨政同責”的規(guī)定。

終身追責是亮點

有了政策，如何執(zhí)行更為關鍵。

《辦法》在追責情形中細化了黨委和政府主要領導成員的“責任清單”，其中一共規(guī)定了25種追責情形，列出了黨政主要領導、黨政分管領導、政府工作部門領導和其他具有職務影響力的四種領導干部類型，讓責任主體與具體追責情形一一對應。

常紀文指出，細化規(guī)定使得政策具有一定的可操作性，“也代表著‘黨政同責’并不能簡單地理解為黨委和政府要承擔完全一樣的責任”。

常紀文解釋稱，由于政府與黨委角色不同，因此責任也不同。政府責任主要在于全面貫徹落實黨委的決定;黨委責任則主要在于先期的研究和部署。因此，如果實施過程出現重大問題，將主要追究政府的責任;如果是在部署等層面出現問題，則需追究黨委責任。

“《辦法》中將具體追責情形細化，為這些黨政領導劃出了在生態(tài)環(huán)境領域的‘責任紅線’。”竹立家指出，以往對黨政領導干部提出生態(tài)環(huán)保方面的要求，主要是通過號召等效果不穩(wěn)定的“軟約束”，如今把追責規(guī)范化，用制度來引領和規(guī)范領導干部的權利使用，將具有更強的約束力和威懾力。

此外，《辦法》確定的責任追究情形，既包括發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責”，也包括作決策時違背中央有關生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責”。

竹立家強調，這是對環(huán)境保護的關口前移，能做到防患于未然。

生態(tài)環(huán)境損害終身追責制被視為《辦法》的一大亮點，對造成生態(tài)環(huán)境破壞的責任人，不論調離提拔或退休都將終身追責。

竹立家認為，這不僅是順應了十八屆三中全會提出的要建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的要求，同時也體現了政策的科學性。

因環(huán)境問題具有延期效應，一項工程給環(huán)境帶來的影響可能要多年后才會顯現出來。所以即便領導干部任期結束，在其任期內對環(huán)境惡化造成隱患的，也要追責。

“這能有效改善很多官員在位期間只重經濟效益，不顧環(huán)境利益的錯誤思想。”竹立家說。

為了更全面地摸清官員們任期內的環(huán)境情況，《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》也在近日審議通過。

“這一方案就是官員上任時，對生態(tài)環(huán)境、森林資源等進行統(tǒng)計，在離任時，也要審計這些生態(tài)系統(tǒng)是否相對平衡，在確認沒有遭到大規(guī)模破壞時，才可以離任。”竹立家表示，官員卸任時要“算賬”，不僅有利于劃分責任，也會使官員行使權力時更加謹慎科學。

常紀文補充指出，問責機制還應與干部選拔任免制度相掛鉤，除了懲處外，今后也應考慮增加對資源環(huán)境績效顯著提高、綠色轉型發(fā)展成績突出的領導干部的鼓勵條款。

在竹立家看來，《辦法》雖然不是法律，但同樣是具有法律效力的規(guī)章制度，因此在各級黨政領導嚴格遵守的同時，也應加大監(jiān)管力度。

《辦法》要求政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門、紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門及時啟動并實施追責程序，這些部門如果失職，相關人員也將被追責。

竹立家建議，還應逐步建立社會監(jiān)督機制，不僅能增加監(jiān)管力量，也能使環(huán)境損害追責在更加公開透明的環(huán)境下進行。“這會使得監(jiān)管工作被更好地落實。”