《北京市大氣污染防治條例》已經(jīng)實(shí)施一年有余。雖然北京市環(huán)境空氣質(zhì)量距離公眾期待仍有不小差距，但取得的進(jìn)步有目共睹。由此可見(jiàn)，地方立法對(duì)于促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善至關(guān)重要。
2015年3月，全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)了對(duì)《立法法》的修改，地方立法權(quán)已擴(kuò)大到全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)市。但從目前情況來(lái)看，地方立法權(quán)還未用足。除北京外，全國(guó)僅有陜西省、江蘇省、安徽省、上海市和天津市制定并施行了大氣污染防治的地方性法規(guī)。地方立法權(quán)的擴(kuò)大充分體現(xiàn)了我國(guó)民主法制建設(shè)的不斷健全和完善，如何在用足地方立法權(quán)的同時(shí)，制定出如《北京市大氣污染防治條例》這樣公眾期待度較高又務(wù)實(shí)管用的地方性環(huán)保法規(guī)，值得關(guān)注和思考。
筆者認(rèn)為，地方立法要滿(mǎn)足這種期待，需把握好一破、一立。“破”，就是地方性環(huán)保立法要力避大而全。“立”，就是要立務(wù)實(shí)管用環(huán)保的法規(guī)。
打破地方性環(huán)保立法大而全桎梏
一是重視公權(quán)的規(guī)范。地方立法涉及方方面面，有必要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大社會(huì)有序參與、公眾暢通參與、專(zhuān)家學(xué)者通過(guò)充分辨析參與等多個(gè)民主參與的渠道，使不同利益群體都能通過(guò)充分表達(dá)意見(jiàn)和訴求，最終實(shí)現(xiàn)地方環(huán)保立法的開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)立法之愿。
二是注重地方特色。地方環(huán)保立法要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，要盡量做到一事一法。應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，精挑細(xì)選具有地方特色的環(huán)保立法項(xiàng)目，使其所選的環(huán)保立法項(xiàng)目在本地能解決實(shí)際問(wèn)題。在制定具有地方特色的環(huán)保法規(guī)過(guò)程中，要注重環(huán)保法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性。同時(shí)，要處理好成本與效益、穩(wěn)定與變動(dòng)、現(xiàn)實(shí)與前瞻的關(guān)系。
三是防止部門(mén)利益法制化傾向。要始終以人為本、立法為民，務(wù)必從過(guò)去注重環(huán)保“立權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暛h(huán)保“立責(zé)”，務(wù)必從過(guò)去注重維護(hù)環(huán)保公權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾曇?guī)范環(huán)保公權(quán)，從根本上打破地方環(huán)保立法的大而全狀況。
四是堅(jiān)持“三公”原則。在立法的整個(gè)過(guò)程中，要始終堅(jiān)持公正、公平、公開(kāi)的立法原則，建立健全相應(yīng)完善的立法機(jī)制，不斷提高地方公眾參與地方環(huán)保立法的廣度和深度。
地方性環(huán)保立法要做到務(wù)實(shí)管用
第一，科學(xué)編制環(huán)保立法計(jì)劃和規(guī)劃。要在深入調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，廣泛征集本地群眾、各相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)環(huán)保立法建議項(xiàng)目的意見(jiàn)，為科學(xué)編制年度環(huán)保立法計(jì)劃和五年環(huán)保立法規(guī)劃奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。地方環(huán)保立法項(xiàng)目要“圍繞中心，服務(wù)大局”，與當(dāng)?shù)攸h委中心工作相結(jié)合，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局相吻合，與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娖诖嗥鹾稀＞幹骗h(huán)保立法計(jì)劃和規(guī)劃要堅(jiān)持寧可“把盤(pán)子定小一點(diǎn)”，也要具有針對(duì)性，立足于解決真問(wèn)題。
第二，堅(jiān)持質(zhì)量至上。嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定、立法技術(shù)規(guī)范的要求開(kāi)展環(huán)保立法工作。針對(duì)每部環(huán)保法規(guī)要解決的主要問(wèn)題，深入調(diào)研，既借鑒他山之石，又立足本地實(shí)際，確保環(huán)保法規(guī)的可行性和可操作性。充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員、法制委員會(huì)、法工委及相關(guān)工委的主導(dǎo)作用。充分利用媒體網(wǎng)絡(luò)等形式，公開(kāi)征求專(zhuān)家學(xué)者、立法顧問(wèn)、基層人大、廣大公眾、社會(huì)各界的意見(jiàn)建議。主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)人大及其常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，確保環(huán)保立法質(zhì)量。切實(shí)做到精致縝密、精雕細(xì)刻，堅(jiān)持需要幾條就制定幾條。通過(guò)立、廢、改等方式，促進(jìn)各項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)相互銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
第三，建立健全監(jiān)督工作機(jī)制。環(huán)保法規(guī)生效實(shí)施后，要進(jìn)一步創(chuàng)造條件，強(qiáng)化民眾和專(zhuān)家的監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)向設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)提出審查或修改建議。強(qiáng)化全國(guó)和省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法的監(jiān)督力度。根據(jù)憲法，相關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)地方所制定的地方性環(huán)保法規(guī)和上位法相沖突，經(jīng)上級(jí)人大常委會(huì)審查后，可以提出修改或廢止，環(huán)保法規(guī)因此就不能生效。但是，在實(shí)際操作中，這套機(jī)制很少發(fā)揮作用。在擴(kuò)大地方立法權(quán)后，建議全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定，備案審查已經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市制定的地方性環(huán)保法規(guī)，對(duì)其合法性予以審查。發(fā)現(xiàn)有違法情況的，依法予以糾正，堅(jiān)決遏制地方用合法外衣?lián)p害百姓利益的不良立法傾向，促使地方環(huán)保立法真正能實(shí)現(xiàn)良法善治。
作者系四川省廣元市人大常委會(huì)專(zhuān)職常委
