重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)屬于禁止和限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，而且主要分布在老、少、邊、貧的山區(qū)或是少數(shù)民族自治區(qū)。為了保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，限制、禁止開(kāi)發(fā)這些地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐鸵冻鲐?cái)政成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本。因此，必須盡快建立完善生態(tài)補(bǔ)償制度，保證功能區(qū)規(guī)劃落到實(shí)處。

生態(tài)補(bǔ)償制度亟待建立

清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候等生態(tài)產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品一樣，都是人類生存發(fā)展所必需的。生態(tài)產(chǎn)品的主體功能體現(xiàn)在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、水源涵養(yǎng)、水土保持、保護(hù)生物多樣性等。因此，生態(tài)產(chǎn)品不僅能使某一個(gè)地區(qū)或者某一家企業(yè)受益，而是具有社會(huì)性。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制?？梢?jiàn)，生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成內(nèi)容，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本制度保障。

首先，生態(tài)補(bǔ)償制度可促進(jìn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。建立生態(tài)補(bǔ)償制度就是要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用要建立在生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力可承受范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以湖南省江華瑤族自治縣為例，近年來(lái)，自治縣大力實(shí)施生態(tài)立縣戰(zhàn)略，編制了《江華瑤族自治縣國(guó)家級(jí)生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》，并根據(jù)自然條件將全縣劃分為4個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)施生態(tài)林業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

其次，生態(tài)補(bǔ)償制度可促進(jìn)生態(tài)區(qū)持續(xù)發(fā)展。《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》制定了優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)等政策。限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展的邊遠(yuǎn)山區(qū)，如果沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償制度保障，生態(tài)功能區(qū)保護(hù)就難以取得實(shí)效。

第三，生態(tài)補(bǔ)償制度可均衡生態(tài)區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)成本。生態(tài)補(bǔ)償制度加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，使生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的民眾在心理上取得平衡，進(jìn)而提高其保護(hù)生態(tài)的積極性。比如，江華瑤族自治縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，多金屬成礦帶貫穿。但是，為推動(dòng)湘江源頭地區(qū)全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，江華瑤族自治縣將進(jìn)一步擴(kuò)大禁采區(qū)范圍，對(duì)原已設(shè)置的礦業(yè)權(quán)不再給予延續(xù)，并制定相應(yīng)的退出補(bǔ)償和賠償機(jī)制。

第四，生態(tài)補(bǔ)償制度可彌補(bǔ)生態(tài)區(qū)財(cái)政民生成本。限制、禁止開(kāi)發(fā)，生態(tài)保護(hù)區(qū)就要付出財(cái)政民生成本。生態(tài)補(bǔ)償制度通過(guò)一定的政策手段實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資者的合理回報(bào)，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力，激勵(lì)人們從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資并使生態(tài)環(huán)境資本增值，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為自覺(jué)的行為。

建立生態(tài)補(bǔ)償制度的思考

只有通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度獲得合理補(bǔ)償，重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)所在地區(qū)才能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

一是補(bǔ)償法定化。建立健全生態(tài)補(bǔ)償法律制度是確立生態(tài)環(huán)境資源價(jià)值屬性的要求，是權(quán)利和義務(wù)對(duì)等性原則的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)利益的必然選擇。針對(duì)目前生態(tài)補(bǔ)償制度存在的立法缺陷，以及理論技術(shù)上和管理體制上的問(wèn)題，應(yīng)加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)估辦法等，明確生態(tài)補(bǔ)償后地方政府的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，制定可操作的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案和考核辦法。建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)體系，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過(guò)生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度，激發(fā)各級(jí)政府部門、廣大干部的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，使之成為建立生態(tài)補(bǔ)償制度的重要導(dǎo)向。

二是標(biāo)準(zhǔn)定量化。生態(tài)環(huán)境受損后的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的。因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐步發(fā)展成為一個(gè)系統(tǒng)的指標(biāo)體系。要完善國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法?？砂凑铡度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中生態(tài)保護(hù)功能區(qū)的人口、國(guó)土面積、地表徑流量、森林植被覆蓋率等參數(shù)測(cè)算單位面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)體系。要盡快制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系。綜合運(yùn)用效果評(píng)價(jià)、隨機(jī)評(píng)估等方法，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償研究，逐步建立資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系，健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量、跨境斷面水量水質(zhì)和水量的自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，及時(shí)提供動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估信息。

三是方式財(cái)政化。生態(tài)補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體，充分發(fā)揮生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的國(guó)家意志，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝?、?qiáng)制性和專一性。輔以對(duì)口支援、專項(xiàng)資金資助和稅賦減免等，研究設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。建議開(kāi)征生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，作為使用環(huán)境資源的合理補(bǔ)償，建立生態(tài)補(bǔ)償資金的固定來(lái)源。同時(shí)，充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。

四是管理規(guī)范化。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度，必須確立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一的管理辦法。建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，使生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)重要決策有平臺(tái)、部門協(xié)調(diào)有途徑、日常工作有人管。監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，保障資金全部用于生態(tài)建設(shè)、生態(tài)資源保護(hù)、節(jié)能減排、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理和民生基本公共服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的作用。建立生態(tài)補(bǔ)償使用績(jī)效考核評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，要建立和完善縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系，將考核指標(biāo)的要求貫徹到生態(tài)文明創(chuàng)建的全過(guò)程中。全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境污染整治，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，嚴(yán)格考核財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金的使用績(jī)效，更好地發(fā)揮財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償金的激勵(lì)和引導(dǎo)作用。