PPP引關注
十八屆三中全會提出，要加快生態(tài)文明制度建設，用市場的辦法來推動環(huán)境保護。從國外來看，當出現(xiàn)環(huán)境問題時，首先是政府出資解決，但當?shù)搅艘欢A段，政府的資金遠遠滿足不了環(huán)境保護的需求，就會探索政府和市場相結合的辦法，或者是以市場為主的辦法來進行環(huán)境保護。
去年，環(huán)保部開始進行十項改革，在生態(tài)文明制度改革中，PPP和第三方治理是非常重要的內容。PPP模式，即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。
按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。目前，環(huán)保部門已經(jīng)在環(huán)境監(jiān)測服務、排污企業(yè)的第三方治理等方面進行相關PPP的試點。
PPP解決投入和效率問題
環(huán)保領域里為什么要嘗試PPP?主要是為了解決兩個問題，第一是投入不足，第二是效率不高。
經(jīng)濟新常態(tài)下，投入不足的問題更加凸顯。中央非常重視環(huán)境保護，新常態(tài)下的機遇大于挑戰(zhàn)。機遇是什么?房地產(chǎn)、鋼鐵企業(yè)、水泥等重化工企業(yè)都不景氣，勉強生產(chǎn)也是虧本，因此，不用費多大力氣，能源消耗、污染物排放都在下降——改善環(huán)境的“窗口期”到了。經(jīng)濟下行、結構調整引發(fā)了根本性的變化，環(huán)境問題歸根結底仍是結構問題。
經(jīng)過審計發(fā)現(xiàn)，對一些項目來說，中央撥款有一半真正用在項目本身就算不錯的了。因此效率不高是非常重要的問題，必須得進行所謂的“合伙制”，即PPP。
此外，這也是開放環(huán)保市場和環(huán)境金融創(chuàng)新的需要。“十三五”期間，僅水、大氣和土壤三大行動計劃，，再加上其他基礎設施建設，就需要十幾萬億元資金的投入，沒有開放的市場與環(huán)境金融創(chuàng)新，是完全是不可能的。
為了實踐“水十條”計劃，財政部、環(huán)境保護部大概需要4.5萬億元投入，甚至有專家提出需要6萬億元。怎么辦?就是要開放環(huán)保市場，讓社會資金進來。
突破難點實踐PPP
PPP模式設計得非常好，但做起來非常困難，因為環(huán)保PPP跟其他第三方治理又不一樣。比如，政府和社會資本合作的領域和模式不清楚，資金回報機制不健全，公平、安全的社會資本投資環(huán)境不完善，引導社會資本投入的機制不規(guī)范等。
除此之外呢?傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資后，如果產(chǎn)品做得好，回報率就高，但環(huán)保領域不是這樣。把一條河治理好，要花費很大代價，那么誰會做“雷鋒”來補償治理者?這樣的“雷鋒”在金融領域是不會存在的。環(huán)保PPP最關鍵的是要找到資金回報的機制，否則環(huán)保PPP就是一句空話。
怎么解決這些問題?首先，需要政府的強制性作為。比如處理污水，要出臺相應的收費政策：北京一噸水五元錢，其中將近兩元是污水處理費，那么誰排污水政府就向誰收錢，然后付給污水處理企業(yè)，這就是一種機制。
這其中必須重視的，是找到一種捆綁模式。例如，一條河流是“十三五”整治的重點，政府資金和社會資金投入后，回收的模式是什么?捆綁式的。比如在河流沿岸建房地產(chǎn)項目，預計售價1萬元，但是如果河流治理好了，房價可能達到2萬元，這時應把河流治理費用與房地產(chǎn)收益等捆綁起來,出臺打包計價方案。不同環(huán)保項目要有不同的回收機制，具體仍需探索。
目前，環(huán)保部已在重慶開展了試點，其PPP模式領域的案例值得參考。以污水處理為例，重慶采取“三位一體”的方法解決，即成立了環(huán)境交易所、環(huán)境產(chǎn)權投資基金和環(huán)保投資公司。凡是向水體排放1噸COD(化學需氧量)，，排放主體就要向環(huán)境交易所繳1000余元，排放一噸氮氧化物繳2000余元，按總量繳費，年年征收。
征收上來的資金如何處理?政府、開發(fā)行成立產(chǎn)權投資基金，最后成為一個投資公司，公司就突破了諸多問題的限制，可以與區(qū)縣簽合同。所有的農村污水處理事項統(tǒng)統(tǒng)由這家公司與其合作伙伴去運營，這就是第三方治理。
目前，重慶市的設想是，政府過去所有投下去的錢都稱為撥款或者補助，現(xiàn)在撥款變?yōu)橥顿Y、投資變?yōu)橘Y本。比如，現(xiàn)在農村污水處理設施的投入是50億元，到2017年再投50億元，共計100億元，之后再準備上市增資，實現(xiàn)政府從撥款投資方到資本方的轉變。
第三方治理和PPP其實似乎是相互聯(lián)系的。兩者本質實際上是市場化和專業(yè)化的問題。誰做這件事效率最高，就讓誰去做，這是市場的專業(yè)化。只要解決了效率的問題，就解決了市場和政府合作的問題。通過第三方和PPP模式，中國有希望把環(huán)保產(chǎn)業(yè)做成支柱產(chǎn)業(yè)。預計在50年內，環(huán)保產(chǎn)業(yè)絕對不會過剩。未來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)如果能做到占比國內生產(chǎn)總值(GDP)8%，基本上就是支柱產(chǎn)業(yè)，這樣既可以解決環(huán)保的問題，又解決了拉動經(jīng)濟的問題。
(作者系國家環(huán)境保護部規(guī)劃財務司司長，本報記者彭科峰根據(jù)其在2015夏季產(chǎn)業(yè)高峰論壇上的報告整理)
