王亞男(1975-)，女，環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心環(huán)評(píng)研究中心主任，正高級(jí)工程師，主要研究領(lǐng)域?yàn)閼?zhàn)略環(huán)評(píng)及規(guī)劃環(huán)評(píng)。
1.環(huán)評(píng)制度的建立與管理框架
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最早由美國(guó)首創(chuàng)，1969年美國(guó)頒布了《國(guó)家環(huán)境政策法》，其目的是使可能影響環(huán)境的工程建設(shè)、規(guī)劃或其他活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響減少到最小程度。隨后，歐盟、日本等國(guó)家紛紛效仿，并大體在20世紀(jì)70年代建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。我國(guó)早在1973年即引入了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念，并于1979年在《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中將其以法律的形式確立下來(lái)。從此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為環(huán)境管理“八項(xiàng)制度”之一，為中國(guó)的環(huán)保工作發(fā)揮出極其重要的作用。
環(huán)評(píng)制度作為一項(xiàng)“舶來(lái)品”，與中國(guó)的政府管理體系相結(jié)合后，形成了中國(guó)獨(dú)有的管理框架。經(jīng)過(guò)三十余年發(fā)展，環(huán)評(píng)的運(yùn)行體系逐漸形成了由審批機(jī)構(gòu)(政府環(huán)境行政主管部門(mén))、技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)(環(huán)境行政主管部門(mén)下設(shè)的評(píng)估中心)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)(環(huán)評(píng)單位)、實(shí)施機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目建設(shè)單位)以及監(jiān)督方(社會(huì)公眾)五方共同組成的格局。其中，技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)由政府指定開(kāi)展技術(shù)評(píng)估，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是為政府和建設(shè)單位提供咨詢(xún)服務(wù)的中立的第三方，公眾通常由項(xiàng)目周邊的群眾、環(huán)保非政府組織(NGO)和媒體構(gòu)成。
2.環(huán)評(píng)制度的發(fā)展與成就
2.1成長(zhǎng)期(1979-1997)
從環(huán)評(píng)制度建立的1979年到“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例”頒布前的1997年，環(huán)評(píng)制度經(jīng)歷了從一張白紙到初具形態(tài)的成長(zhǎng)期。環(huán)評(píng)制度通過(guò)被納入項(xiàng)目審批程序而得以實(shí)施：在項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告階段必須開(kāi)展環(huán)評(píng)，這樣計(jì)劃部門(mén)可以通過(guò)對(duì)可研的審批保障環(huán)評(píng)程序的履行。同時(shí)，環(huán)評(píng)技術(shù)體系逐步形成，在九十年代相繼出臺(tái)了一系列環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則，明確了環(huán)評(píng)的技術(shù)思路、工作內(nèi)容以及工作方法。這一時(shí)期，環(huán)評(píng)制度的社會(huì)知名度不高，執(zhí)行率低，環(huán)保措施落實(shí)率更低。
2.2發(fā)展期(1998-2003)
1998年頒布的“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例”，明確了環(huán)評(píng)分類(lèi)審批要求、行業(yè)主管部門(mén)責(zé)任，提出了與環(huán)評(píng)制度配套實(shí)施的“環(huán)?？⒐を?yàn)收”制度，極大地提高了環(huán)評(píng)制度的操作性，環(huán)評(píng)制度開(kāi)始逐漸被企業(yè)認(rèn)可并實(shí)施。
2002年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委和國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合發(fā)文“關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢(xún)收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知”，規(guī)范了環(huán)評(píng)報(bào)告編制費(fèi)用。按文件要求，各類(lèi)項(xiàng)目根據(jù)投資、行業(yè)、所在區(qū)域以環(huán)評(píng)文件的類(lèi)別不同，環(huán)評(píng)收費(fèi)從1萬(wàn)到110萬(wàn)不等。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)保障了環(huán)評(píng)從業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)利益，吸引了大量環(huán)?？蒲腥藛T加入到環(huán)評(píng)工作中。
2003年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布實(shí)施，極大地提高了環(huán)評(píng)的社會(huì)地位和知名度，也提高了環(huán)評(píng)的執(zhí)行率。至此，環(huán)評(píng)不僅具有了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更有了堅(jiān)強(qiáng)的法律保障，成為一項(xiàng)蓬勃發(fā)展的朝陽(yáng)行業(yè)。
2.3壯大期(2004-2011)
《環(huán)評(píng)法》實(shí)施后，環(huán)評(píng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。環(huán)評(píng)逐漸為社會(huì)熟知，并最終成為知名度最高的環(huán)境管理制度之一。
2005年的圓明園事件，使得“環(huán)評(píng)”首次大規(guī)模地進(jìn)入中國(guó)普通社會(huì)公眾的視線(xiàn)。2005年3月，蘭州大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授質(zhì)疑圓明園湖底防滲工程破壞生態(tài);隨后，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)?？偩直硎荆摴こ涛催M(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，應(yīng)該立即停止建設(shè)，依法補(bǔ)辦環(huán)評(píng)審批手續(xù);4月，環(huán)?？偩峙e行公眾聽(tīng)證會(huì)，就圓明園遺址公園湖底防滲工程項(xiàng)目的環(huán)境影響問(wèn)題，聽(tīng)取專(zhuān)家、社會(huì)團(tuán)體、公眾和有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。“圓明園事件”在環(huán)評(píng)發(fā)展史上的重要意義在于：它客觀(guān)上完成了一次全民環(huán)保教育，使環(huán)評(píng)走出實(shí)驗(yàn)室和辦公室，走向普通百姓，并深入人心。
2006年開(kāi)始的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”又將環(huán)評(píng)推到了環(huán)保工作的最前沿。2006年，環(huán)保部門(mén)首次公布了一批大型企業(yè)的環(huán)評(píng)違法問(wèn)題，在社會(huì)各界引起強(qiáng)烈反響，被媒體稱(chēng)為“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”。2007年初，環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)違法違規(guī)現(xiàn)象突出的流域、區(qū)域和行業(yè)首次實(shí)行“區(qū)域限批”“行業(yè)限批”，2008年修訂的《水污染防治法》使“區(qū)域限批”法制化。此后，環(huán)評(píng)逐漸成為環(huán)保部門(mén)的重要工作抓手，很多執(zhí)行不力的管理制度開(kāi)始搭環(huán)評(píng)這趟車(chē)借機(jī)落實(shí)?？偭靠刂?、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等章節(jié)逐漸被增加到環(huán)評(píng)報(bào)告中來(lái)，成為重要審查內(nèi)容。
這期間，環(huán)評(píng)作為項(xiàng)目建設(shè)前的一道重要門(mén)檻，在控制污染物排放提高清潔生產(chǎn)水平、減小生態(tài)破壞節(jié)約自然資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化等方面發(fā)揮了重要作用。以2010年為例，環(huán)保部就對(duì)44個(gè)、總投資近2500億元涉及“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目做出退回報(bào)告書(shū)、不予批復(fù)或暫緩審批處理。
環(huán)評(píng)管理的效果日益顯著的同時(shí)，環(huán)評(píng)制度的自身建設(shè)也在這一時(shí)期得到發(fā)展。2004年至2005年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》等系列文件發(fā)布，日后對(duì)環(huán)評(píng)行業(yè)影響深遠(yuǎn)的環(huán)評(píng)工程師制度開(kāi)始實(shí)施。環(huán)保部門(mén)還相繼出臺(tái)了《地下水評(píng)價(jià)導(dǎo)則》、《環(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法》，修訂了《大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》、《生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》。環(huán)評(píng)工程師制度的實(shí)施和技術(shù)導(dǎo)則的完善，為提高環(huán)評(píng)隊(duì)伍的工作能力、保證環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)質(zhì)量起到了積極的作用，環(huán)評(píng)工作更加嚴(yán)謹(jǐn)專(zhuān)業(yè)。
2.4問(wèn)題高發(fā)期(2012-2015)
環(huán)評(píng)行業(yè)經(jīng)歷了快速發(fā)展之后，自身問(wèn)題也不斷暴露出來(lái)。
環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)管理制度，執(zhí)行率和措施落實(shí)率不高是影響其權(quán)威性的重要因素。以濟(jì)南市歷下區(qū)為例，2012年需要辦理環(huán)評(píng)的企業(yè)1846家，已經(jīng)辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)的689家，環(huán)評(píng)辦理率37.3%。企業(yè)“未批先建”現(xiàn)象突出，環(huán)保部門(mén)對(duì)未執(zhí)行環(huán)評(píng)程序的企業(yè)處罰力度小甚至不處罰，環(huán)評(píng)的嚴(yán)肅性經(jīng)受考驗(yàn)。2015年，中央巡視組對(duì)環(huán)保部的巡視意見(jiàn)中，第一條即為環(huán)評(píng)“未批先建”問(wèn)題，反映出這一問(wèn)題的嚴(yán)重性和普遍性。
與“未批先建”同樣飽受詬病的，是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理混亂，人員掛證、機(jī)構(gòu)借證問(wèn)題突出。由于規(guī)定了個(gè)人資質(zhì)對(duì)單位資質(zhì)的支撐要求，環(huán)評(píng)工程師成為各個(gè)評(píng)價(jià)單位競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象，演化到后期，出現(xiàn)了大量掛證的亂象。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)最初以各地環(huán)科院、高校以及行業(yè)單位為主，隨著環(huán)評(píng)知名度不斷增加，一大批背景復(fù)雜、以盈利為唯一目標(biāo)的公司加入到評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中來(lái)。這些公司往往既無(wú)單位資質(zhì)，也無(wú)個(gè)人資質(zhì)，以承攬項(xiàng)目為優(yōu)勢(shì)，為專(zhuān)職環(huán)評(píng)單位介紹項(xiàng)目，或干脆自己組織人馬編寫(xiě)報(bào)告，再尋找有證單位借證，成為真正的中介機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量差，但市場(chǎng)生存能力強(qiáng)，極大地?cái)牧谁h(huán)評(píng)行業(yè)的聲譽(yù)。
環(huán)評(píng)制度的主要參與方--建設(shè)單位--也對(duì)環(huán)評(píng)工作存在諸多不滿(mǎn)，主要集中在環(huán)評(píng)工作周期長(zhǎng)、費(fèi)用高等方面。由于環(huán)評(píng)導(dǎo)則更趨復(fù)雜，而且報(bào)告必須一次性通過(guò)技術(shù)審查，評(píng)價(jià)單位通常寧濫勿缺、寧深勿淺，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)越寫(xiě)越厚，工作周期和工作費(fèi)用也就大幅上升，成為項(xiàng)目各項(xiàng)前置審批中最為費(fèi)時(shí)費(fèi)錢(qián)的工作。許多環(huán)境敏感項(xiàng)目的建設(shè)單位為保證盡快取得批復(fù)，更愿意將環(huán)評(píng)工作委托給與審批部門(mén)關(guān)系密切的其下屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，即“紅頂中介”。環(huán)保系統(tǒng)所屬評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)承接了大量環(huán)境敏感的重大項(xiàng)目，在協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，客觀(guān)上也形成了一定程度的技術(shù)壟斷，甚至造成社會(huì)上的諸多誤解。
比上述問(wèn)題更加嚴(yán)重的是，由于環(huán)境質(zhì)量日益下降且公眾的環(huán)保意識(shí)日漸提高，公眾對(duì)環(huán)境管理的不滿(mǎn)集中發(fā)泄到環(huán)評(píng)制度上。2012年短短四個(gè)月內(nèi)，發(fā)生了三起環(huán)境群體性事件，分別是什邡市反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件、啟東市反對(duì)王子造紙廠(chǎng)排海工程事件和寧波市反對(duì)PX項(xiàng)目事件。在這些事件中，社會(huì)公眾和媒體不約而同地將批評(píng)聲指向環(huán)保部門(mén)，矛頭更是直指知名度最高的環(huán)評(píng)制度。環(huán)評(píng)制度面臨是否有效甚至是否必要的挑戰(zhàn)。
環(huán)評(píng)制度實(shí)行三十余年后，無(wú)論是社會(huì)公眾還是建設(shè)單位，甚至環(huán)評(píng)從業(yè)人員，都對(duì)這項(xiàng)制度提出了批評(píng)，環(huán)評(píng)改革勢(shì)在必行。自2010年起，環(huán)境保護(hù)部開(kāi)始啟動(dòng)環(huán)保系統(tǒng)事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)體制改革，促使環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與行政主管部門(mén)脫鉤，向?qū)I(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展。2015年，環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評(píng)單位首當(dāng)其沖，作為“紅頂中介”被清理出環(huán)評(píng)隊(duì)伍。
3.環(huán)評(píng)制度的局限與挑戰(zhàn)
環(huán)評(píng)制度面臨的挑戰(zhàn)不只來(lái)自“紅頂中介”等問(wèn)題，決定這一制度存廢的是更為復(fù)雜和嚴(yán)峻的環(huán)評(píng)制度的有效性問(wèn)題。分析并解決這一問(wèn)題，是環(huán)評(píng)健康發(fā)展的必要條件。
3.1制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差
環(huán)評(píng)制度有效性問(wèn)題首先產(chǎn)生于制度設(shè)計(jì)不合理，包括目標(biāo)設(shè)計(jì)不明確、難實(shí)現(xiàn)，管理設(shè)計(jì)太復(fù)雜，難操作等。
環(huán)評(píng)管理時(shí)段不夠清晰。如前所述，環(huán)評(píng)在建設(shè)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)階段介入，環(huán)評(píng)成果被納入項(xiàng)目可研并最終得以實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化。只有當(dāng)環(huán)評(píng)的工作成果(主要是各項(xiàng)環(huán)保措施)真正被實(shí)施，環(huán)評(píng)的管理效應(yīng)才能得以體現(xiàn)。在實(shí)際工作中，環(huán)保部門(mén)借助發(fā)改等部門(mén)實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目前期的環(huán)評(píng)審批，而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)行期的監(jiān)管則顯得力不從心，使得環(huán)評(píng)措施是否實(shí)施、措施是否有效這些關(guān)鍵性問(wèn)題常常難以落實(shí)。將環(huán)評(píng)的管理時(shí)段簡(jiǎn)單終止于項(xiàng)目前期，而缺少對(duì)企業(yè)的污染責(zé)任追究，致使出現(xiàn)了一批環(huán)評(píng)手續(xù)合法、但在運(yùn)行中環(huán)保不合格的項(xiàng)目，環(huán)評(píng)最終變成了一紙空文，給社會(huì)和公眾造成環(huán)評(píng)無(wú)用的直觀(guān)印象。
環(huán)評(píng)管理內(nèi)容過(guò)于龐雜。環(huán)評(píng)報(bào)告中除必須包括前述的總量控制、清潔生產(chǎn)等章節(jié)外，還常常被要求分析評(píng)價(jià)由其它部門(mén)主管的水資源、水土保持、林業(yè)、地質(zhì)安全等環(huán)保相關(guān)問(wèn)題。近年來(lái)，環(huán)評(píng)工作包羅萬(wàn)象、事無(wú)巨細(xì)，一本環(huán)評(píng)報(bào)告幾乎涵蓋了項(xiàng)目可研階段全部論證報(bào)告的主要內(nèi)容;在很多缺少科學(xué)研究的領(lǐng)域，環(huán)評(píng)也被要求給出明確結(jié)論，成為環(huán)境科研的“最前沿”。這樣做，看似全面科學(xué)，實(shí)則使環(huán)評(píng)承擔(dān)了很多不必要的責(zé)任：項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中無(wú)論哪項(xiàng)工作出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)得出環(huán)評(píng)工作失誤的結(jié)論。
環(huán)評(píng)管理方法偏重技術(shù)，過(guò)度技術(shù)取向誤導(dǎo)了環(huán)評(píng)的工作方向。環(huán)評(píng)制度實(shí)施以來(lái)，始終存在著應(yīng)用科學(xué)研究和綜合管理制度之間的身份界定困擾。事實(shí)上，環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)控制建設(shè)項(xiàng)目可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理制度，在實(shí)施中必須滿(mǎn)足兩個(gè)基本條件:一是價(jià)值合理性，即行政機(jī)關(guān)設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)能夠?yàn)槊癖娝邮埽瑥亩哂姓?dāng)性;二是工具合理性，即行政機(jī)關(guān)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的手段或措施基于精確的計(jì)算和預(yù)測(cè)，具有科學(xué)性。這就決定了環(huán)評(píng)具有“雙重屬性”，不僅要具有科學(xué)性，更要具有合理性。越簡(jiǎn)單的制度越容易得到落實(shí)，環(huán)評(píng)的過(guò)度技術(shù)取向極大地增加了環(huán)評(píng)工作的復(fù)雜性，加大了環(huán)評(píng)的執(zhí)行難度。
管理標(biāo)準(zhǔn)亟待統(tǒng)一公開(kāi)。由于技術(shù)研究工作本身缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人喜好常常摻雜在技術(shù)審查中，對(duì)環(huán)評(píng)工作的內(nèi)容、深度甚至方法都會(huì)有不同的觀(guān)點(diǎn)，極易造成環(huán)評(píng)審查的不公正，也在客觀(guān)上造成了前述無(wú)良環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)仍能生存的怪象。
3.2管理體系運(yùn)行失效
環(huán)評(píng)有效性的原因除來(lái)自制度設(shè)計(jì)外，也來(lái)自執(zhí)行層面出現(xiàn)的問(wèn)題。
在社會(huì)關(guān)注度高、工作要求嚴(yán)苛的大環(huán)境下，環(huán)評(píng)工作體系中的建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位、評(píng)估單位均承擔(dān)了極大的工作壓力，各方為實(shí)現(xiàn)所在團(tuán)體利益最大化，互不信任、互相推責(zé)，致使環(huán)評(píng)難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
評(píng)估部門(mén)重研究輕操作，混淆了科研和管理制度的界限。環(huán)評(píng)具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)性，在工作中，需要開(kāi)展深入的調(diào)查研究和模擬預(yù)測(cè)，才能提出有實(shí)踐意義的環(huán)保措施。同時(shí)，與環(huán)境相關(guān)的前沿性問(wèn)題，在研究成果可靠和操作方法成熟的基礎(chǔ)上也可以做為環(huán)評(píng)工作的參考資料。但是，環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)管理制度，必須具有清晰的工作邊界和流程，不應(yīng)隨意增加其工作內(nèi)容、改變其工作方法。特別是作為一項(xiàng)行政許可，環(huán)評(píng)審批的每一環(huán)節(jié)都有明確的工作時(shí)限。無(wú)論在制度設(shè)計(jì)還是執(zhí)行層面，在環(huán)評(píng)程序中無(wú)限地開(kāi)展科學(xué)研究，都使得環(huán)評(píng)制度難以運(yùn)行。
建設(shè)單位重批文輕落實(shí)，環(huán)保措施經(jīng)常大打折扣。對(duì)于很多建設(shè)單位而言，環(huán)評(píng)批文是取得項(xiàng)目最終核準(zhǔn)文件的必備要件之一，環(huán)評(píng)對(duì)于企業(yè)更多是外在程序要求，而非自身發(fā)展需要。因此，企業(yè)開(kāi)展環(huán)評(píng)的動(dòng)力在取得環(huán)評(píng)批文后就喪失殆盡，對(duì)環(huán)評(píng)中要求采取的各種環(huán)保措施則能省就省。實(shí)事求是地講，由于存在環(huán)評(píng)審批過(guò)程中重研究輕操作的問(wèn)題，有些環(huán)評(píng)階段提出的措施確實(shí)也有不合理的地方。但是，扣除這些不合理的措施，仍然有一大批項(xiàng)目未按要求落實(shí)諸如淘汰落后產(chǎn)能、改造環(huán)保不達(dá)標(biāo)老設(shè)備等合理要求。
評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)重利益輕公益，難以保持第三方獨(dú)立性。在長(zhǎng)期環(huán)評(píng)實(shí)踐中，環(huán)評(píng)單位沒(méi)有形成科學(xué)、系統(tǒng)的技術(shù)方法和合理有效的技術(shù)成果，盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，普遍缺乏總結(jié)提高意識(shí)。一些環(huán)評(píng)審查中出現(xiàn)的技術(shù)難題，數(shù)年無(wú)人研究，難以形成可信的結(jié)論，環(huán)評(píng)工作一直處于工作基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)的狀態(tài)，影響了環(huán)評(píng)行業(yè)的發(fā)展。另一方面，在審批和業(yè)主的雙重壓力下，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)有的與評(píng)估中心一起壓制建設(shè)單位落實(shí)不合理要求，激起守法建設(shè)單位對(duì)環(huán)保工作的反感;有的與不法建設(shè)單位一起欺瞞評(píng)估中心，消極應(yīng)付審查意見(jiàn)，成為環(huán)保違規(guī)企業(yè)的幫兇，難以保持第三方獨(dú)立性。
在基層實(shí)踐中，受地方政府影響及環(huán)保自身監(jiān)管能力限制，建設(shè)單位往往表現(xiàn)得更加強(qiáng)勢(shì)，評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)單位的話(huà)語(yǔ)權(quán)被無(wú)限削弱，環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)中存在的漏洞更加放大，體系失效產(chǎn)生的惡果更加嚴(yán)重。
3.3社會(huì)公眾意識(shí)覺(jué)醒
在環(huán)評(píng)發(fā)源的美國(guó)及歐洲國(guó)家，公眾一直是環(huán)評(píng)工作機(jī)制中非常重要的相關(guān)方。在中國(guó)，公眾的環(huán)保意識(shí)也日益提升，對(duì)環(huán)保工作特別是環(huán)評(píng)制度寄予深切期望，給環(huán)評(píng)體系帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。
目前我國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)提升的主要表現(xiàn)為對(duì)環(huán)評(píng)的極高關(guān)注度，公眾的專(zhuān)業(yè)水平和參與能力還有待提高。一方面，公眾缺少獨(dú)立思考和自我意識(shí)，在環(huán)保事件中，多數(shù)公眾表現(xiàn)出人云亦云式的一邊倒傾向。從2007年廈門(mén)PX事件開(kāi)始的全民針對(duì)PX的誤解，在經(jīng)過(guò)社會(huì)多方的宣傳和解釋后，近年才逐漸回歸理性。另一方面，公眾對(duì)環(huán)評(píng)制度本身也知之甚少，眾多媒體甚至還不能區(qū)分“評(píng)估”與“評(píng)價(jià)”在職責(zé)上的不同，對(duì)環(huán)評(píng)制度的批評(píng)也常出現(xiàn)張冠李戴式的低級(jí)錯(cuò)誤。
但必須認(rèn)識(shí)到，公眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒仍是推動(dòng)和解決環(huán)評(píng)現(xiàn)有問(wèn)題的關(guān)鍵力量。公眾的關(guān)注有助于環(huán)保法律法規(guī)的推廣，有助于在社會(huì)、企業(yè)和政府之間形成一個(gè)良性循環(huán)，有助于環(huán)評(píng)行業(yè)從嚴(yán)自律、健康發(fā)展。通過(guò)公眾參與，可以將環(huán)評(píng)行業(yè)內(nèi)自我凈化的正能量與社會(huì)壓力有機(jī)結(jié)合，共同促進(jìn)環(huán)評(píng)事業(yè)健康發(fā)展。
4.展望與建議
解決環(huán)評(píng)制度出現(xiàn)的問(wèn)題，首先要為其制定有限目標(biāo)，采用簡(jiǎn)單有效的管理方法，提高制度效率;并與其它制度相結(jié)合，形成完整的項(xiàng)目管理體系，提高制度效果。
明確環(huán)評(píng)制度定位，實(shí)現(xiàn)研究和審批的分流管理。理清環(huán)評(píng)的工作職責(zé)，區(qū)別環(huán)評(píng)研究和環(huán)評(píng)制度。大力簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批流程，進(jìn)一步明確環(huán)評(píng)工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)，提高審批效率。簡(jiǎn)化后的環(huán)評(píng)文件，內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)清晰，審批部門(mén)易于判斷，制度落實(shí)將更加方便可行。簡(jiǎn)化后的環(huán)評(píng)制度可以最大限度地減少權(quán)力尋租空間。同時(shí)，政府組織專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)深入環(huán)評(píng)相關(guān)研究，針對(duì)基礎(chǔ)性技術(shù)問(wèn)題，如預(yù)測(cè)模型的可靠性及環(huán)保措施的有效性等，開(kāi)展深入細(xì)致的研究，滿(mǎn)足項(xiàng)目前期對(duì)環(huán)保咨詢(xún)工作的技術(shù)需求。簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批與深入環(huán)評(píng)研究?jī)身?xiàng)工作相輔相成、互為促進(jìn)：深入研究不是為了讓環(huán)評(píng)更復(fù)雜，而是為了更科學(xué)地實(shí)現(xiàn)制度簡(jiǎn)化。根據(jù)研究成果形成環(huán)評(píng)報(bào)告規(guī)范化要求，建立簡(jiǎn)單、有效的技術(shù)方法體系，大幅減少環(huán)評(píng)中重復(fù)性工作，降低環(huán)評(píng)工作成本和企業(yè)壓力，提高環(huán)評(píng)的針對(duì)性和合理性。
建立后續(xù)跟蹤管理制度，落實(shí)企業(yè)污染責(zé)任追究。環(huán)評(píng)制度是項(xiàng)目前期的環(huán)境準(zhǔn)入，應(yīng)該與項(xiàng)目運(yùn)行期的環(huán)境管理手段一起發(fā)揮監(jiān)管作用。但是，我國(guó)環(huán)評(píng)制度已經(jīng)基本形成了脫離污染追責(zé)制度而單獨(dú)發(fā)揮作用的獨(dú)特運(yùn)行機(jī)制，這也是我國(guó)環(huán)評(píng)制度與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)評(píng)制度的最大差異。建議仿效發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)評(píng)制度的運(yùn)行機(jī)制，完善污染追責(zé)制度，并建立環(huán)評(píng)制度對(duì)污染追責(zé)制度的依賴(lài)關(guān)系。還需建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)部各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在執(zhí)行過(guò)程中更加明確、規(guī)范。此外，為更好地整合政策資源，還應(yīng)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污收費(fèi)制度、總量控制制度、區(qū)域限批制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境規(guī)劃制度等其他環(huán)境保護(hù)制度之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高環(huán)評(píng)的有效性。
其次，環(huán)評(píng)制度優(yōu)化后，還要加大對(duì)違反制度的建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的處罰，不斷凈化環(huán)評(píng)市場(chǎng)。簡(jiǎn)化后的環(huán)評(píng)制度操作性更強(qiáng)，技術(shù)審查和審批的環(huán)節(jié)尋租空間更小，但對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和審批部門(mén)的監(jiān)管也不應(yīng)放松。對(duì)于環(huán)評(píng)市場(chǎng)業(yè)已存在的借證掛證、弄虛作假等不良風(fēng)氣要堅(jiān)決打擊，加大查處力度，并定期向社會(huì)公開(kāi);同時(shí)，嚴(yán)肅查處不按環(huán)評(píng)要求落實(shí)環(huán)保措施的企業(yè)，確保環(huán)評(píng)效果得到發(fā)揮。
最后，加大信息公開(kāi)和環(huán)保宣教力度，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。在發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)評(píng)制度的運(yùn)行機(jī)制中，通過(guò)公眾對(duì)項(xiàng)目主體實(shí)施監(jiān)督。而在我國(guó)，由于環(huán)評(píng)制度與污染追責(zé)制度分離，環(huán)評(píng)制度的監(jiān)督落實(shí)完全由政府承擔(dān)。過(guò)高的信息成本，使環(huán)保部門(mén)僅僅能夠?qū)ο鄬?duì)簡(jiǎn)單、明確的方面進(jìn)行較為有效的監(jiān)督，如對(duì)項(xiàng)目主體是否出具了環(huán)評(píng)報(bào)告做出鑒別;而對(duì)于相對(duì)模糊、標(biāo)準(zhǔn)不明晰的行為，如項(xiàng)目主體是否落實(shí)環(huán)評(píng)改進(jìn)建議、環(huán)評(píng)報(bào)告建議是否能有效避免負(fù)面環(huán)境影響等，監(jiān)督則難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，公眾由于缺少環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識(shí)，環(huán)保參與能力還有待提高。應(yīng)該進(jìn)一步加大環(huán)評(píng)各環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量共同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理進(jìn)行監(jiān)督，努力開(kāi)展各類(lèi)環(huán)保宣傳和教育，提高公眾監(jiān)督能力，最終提高環(huán)評(píng)的落實(shí)率和嚴(yán)肅性。
環(huán)評(píng)制度在環(huán)保工作中發(fā)揮了重要作用，也面臨著重大考驗(yàn)。環(huán)評(píng)行業(yè)必須認(rèn)真審視現(xiàn)存問(wèn)題，在制度上實(shí)現(xiàn)根本性變革，才能讓環(huán)評(píng)制度真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。
