PPP模式(政府和社會資本合作模式)最近格外熱。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。國家發(fā)改委日前發(fā)布1043個PPP項目，總投資1.97萬億元。發(fā)改委還公布了所有項目的責任人和聯(lián)系方式，表示社會資本可積極聯(lián)系參與。不過，PPP項目也一直存在落地難的問題。據(jù)統(tǒng)計，全國PPP項目落地率只有一兩成。

PPP項目在山東省德州市陵城區(qū)(原陵縣)算是落了地。該區(qū)財政收入不高，可亟待解決的發(fā)展問題、民生問題卻不少。比如縣城的集中供熱就一直是讓幾屆領導班子頭疼的難題。2013年，該區(qū)運用PPP模式，政府通過購買社會服務，加快城市基礎設施建設，一舉解決了城市集中供熱難題，既改善了民生，又解決了困擾該區(qū)多年的環(huán)境污染問題。

PPP，給陵城帶來了哪些改變?為何其項目運行良好?記者近日進行了實地調(diào)查。

缺錢的家不好當

財政資金不足，民生基建一等再等

在陵城區(qū)已經(jīng)工作了近十年的區(qū)委書記馬俊昀告訴記者，從她十年前來當時的陵縣當縣長起，解決老百姓供熱問題就是她的一塊心?。?ldquo;當年，陵縣的經(jīng)濟在全省排位是倒數(shù)。囿于經(jīng)濟實力，老城區(qū)改造滯后，80%的老百姓都住在平房里，冬季取暖要靠燒煤。一些樓房小區(qū)則主要靠抽取地下1000多米深的地熱水直接供暖，還有一些則是靠沒有任何環(huán)保措施的小鍋爐供暖。這種落后的供暖方式帶來嚴重的環(huán)境問題。比如，在集中供熱改造前，陵城區(qū)開采了40多眼地熱井，用過的熱水直接排入河道，一到冬天，河道全都熱氣騰騰，從來不會結(jié)冰。”

不結(jié)冰是小事，關鍵是地熱水屬于高鐵、高硫、高堿水，會污染地表水和淺層地下水，人們長期飲用這種污染后的超標水，容易造成骨質(zhì)疏松、骨變形。這種水還會污染土壤，使耕地鹽堿化，造成農(nóng)作物減產(chǎn)。更嚴重的是，過去地熱井供暖沒有采取回灌措施，長期抽取形成地下漏斗，造成了地面沉降、裂縫和塌陷等嚴重后果。

這塊壓在心上的石頭讓馬俊昀寢食難安。她說：“不抽取地下水，老百姓冬天難過;繼續(xù)抽下去，環(huán)境不堪重負。而要想徹底改造城市供熱網(wǎng)絡，資金又捉襟見肘。”

陵城的財政狀況對于當家人而言雖說不上是無米之炊，至少也算“少米之炊”。區(qū)財政局給記者提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年，區(qū)財政收入10.6億元。但是，當年全區(qū)僅用于教育的支出就有5.2億元，社會保障和就業(yè)支出2.3億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出3.1億元，光這幾大項硬性的民生支出就吃掉了全部財政收入。

而歷史欠賬很多的道路、污水處理、供暖等基礎設施建設同樣需要大筆的錢。區(qū)住建局局長陳學軍對記者說：“近年來隨著城鎮(zhèn)化建設的提速，城市基礎設施投入壓力不斷增加，缺錢的家真是不好當。這兩年進行的供水管網(wǎng)改造投入要3億元、天然氣管網(wǎng)改造要2億多元、集中供熱改造也要3億多元。從老百姓需求看，每項都必須干，但是錢成了老大難。”

PPP模式解難題

引入社會資本，3億多元資金由企業(yè)籌集

面對這么多張“嘴”在嗷嗷待哺，馬俊昀對記者說：“也有人認為，看菜吃飯，有多大實力干多大事，民生欠賬也不是一朝一夕就能解決的，這一屆班子干不完，可以留給下一屆。但是，當看到老百姓期待的眼神，看到他們由于基礎設施不完善而造成的種種不便，我們覺得，能多干一點，就能讓老百姓早一天受益。正是出于這一想法，我們采取了PPP模式，即通過引入社會資本，先從老百姓最急需的民生工程如集中供暖、污水治理等干起來。”

2013年，陵城區(qū)和北京華陽新能源投資有限公司就城區(qū)集中供熱開展了PPP供熱項目合作。該項目總投資3.28億元，總供熱面積為400萬平方米，目前該項目一期已于2013年11月15日實現(xiàn)供暖，供熱面積達到110多萬平方米，今年將達到300萬平方米，到2017年全部建成。據(jù)區(qū)長齊永軍介紹，該項目是典型的PPP項目，3億多元資金由企業(yè)籌集，一舉解決了政府無法一次巨額投入的難題。

據(jù)了解，該項目一期投產(chǎn)以來，已經(jīng)取得顯著的社會效益。截至目前，陵城區(qū)已經(jīng)取締小鍋爐12臺，關閉地熱井22眼。每年可減少排放二氧化硫30噸、氮氧化物8噸，減少地下熱水抽取260萬噸。到項目全部投產(chǎn)后，絕大多數(shù)小鍋爐、地熱井將被關閉。

項目全部投產(chǎn)以后，采用100噸大容量熱水鍋爐，熱效率可以達到83%以上，相比小鍋爐每年能節(jié)約煤炭1萬—2萬噸;先進脫硫除塵設備，其除塵效率大于99%，每年可減少煙塵排放3100噸;脫硫效率大于90%，每年可減少二氧化硫排放635噸，項目的節(jié)能減排效果顯著。

此外，由于供暖質(zhì)量提升，老百姓也獲益。完成了集中供熱改造的世紀家園小區(qū)的居民王玉昆告訴記者，改造前靠地熱水供暖效果很不穩(wěn)定，特別是頂樓居民，三九天室內(nèi)溫度低到14攝氏度，老人在家都要穿棉衣?，F(xiàn)在溫度都能保證在22攝氏度左右，感覺舒服多了。

讓PPP項目可持續(xù)

企業(yè)適當盈利，才有積極性參與;政府向“監(jiān)督者”角色轉(zhuǎn)化，運行效率更高

據(jù)了解，不少地方的PPP項目之所以“看得多、做得少”，很大程度上是由于社會資本對項目盈利缺少信心，同時在與地方合作過程中怕違約、怕反復。今年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》出臺了一系列簡化審批、保障項目用地、規(guī)范PPP實施的政策措施。已從PPP項目中嘗到甜頭的陵城區(qū)認為，引來資本只是第一步，要讓項目良好運行下去，必須讓社會資本能夠適當盈利，至少要先看到盈利的希望。

齊永軍告訴記者，PPP模式對于政府的好處是可以解決財力不足的難題，用社會力量加快基礎設施改造。但必須清楚，企業(yè)不是政府，它是要營利的，因此如何保證企業(yè)利益就是PPP模式能否持續(xù)的關鍵。“比如和我們合作的華陽公司，政府必須保證他們在幾年內(nèi)收回投資，并且不虧損、有適當盈利，只有這樣，這一模式才可復制。”為此，政府考慮到供熱項目有公共服務性，又是節(jié)能減排項目，具有良好的社會效益，還考慮到居民的價格承受能力，取暖費用不能過高，項目運營收入難以覆蓋成本，因此該項目采用了政府逐年補貼的模式即“使用者付費+政府補貼”的方式，保證企業(yè)能回收成本，實現(xiàn)良性發(fā)展。

另一個關鍵點就是政府必須轉(zhuǎn)變職能，要從以往的“經(jīng)營者”向購買服務以后的“監(jiān)督者”的角色轉(zhuǎn)化，從而提高政府的公共管理能力和工作效率。