“上述改革實(shí)際上已具有了準(zhǔn)環(huán)境稅的概念。”一位環(huán)保政策專家對(duì)“清潔技術(shù)投資”指出，“目前已知的環(huán)境稅改革方案采取了變費(fèi)為稅的思路，同樣是采取環(huán)保部門核定，而稅務(wù)部門征收的模式。”

前文所提的研究報(bào)告為2010年初完成的《開征環(huán)境稅的支持研究——排污收費(fèi)改革案例研究》?！堆芯俊分赋觯钡倪@項(xiàng)改革并未從根本上解決排污收費(fèi)征收不足的問題，部門之間的協(xié)調(diào)能力也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，距離改革初衷還有一定距離。

改革的三個(gè)動(dòng)因

盡管排污收費(fèi)機(jī)制改革呼聲不斷，但為什么湖北會(huì)成為第一個(gè)吃螃蟹的?

“首要的原因在于排污收費(fèi)的征收不足，和周邊省份相比，湖北省的排污收費(fèi)總額偏低。”湖北省環(huán)保廳的一位工作人員對(duì)“清潔技術(shù)投資”介紹。

資料顯示，湖北省2006年的排污費(fèi)為3.4億元，而全國排污費(fèi)征收額為144 億元。2006年全國排污費(fèi)增幅為18.3%，而湖北省排污費(fèi)征收額增幅為16%。

一位專家指出，湖北省的排污收費(fèi)總額偏低，與一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而出臺(tái)扭曲排污收費(fèi)的土政策有關(guān)。

“清潔技術(shù)投資”了解到，湖北一些地方出臺(tái)了“零收費(fèi)、零罰款、寧靜日”等土政策，導(dǎo)致排污費(fèi)不能足額核定和足額征收。如2006年5月湖北省咸安區(qū)出臺(tái)《咸安區(qū)投資創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》，第11條規(guī)定每月1-25日為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“寧靜日”，地方政府無權(quán)減免的收費(fèi)，按下限執(zhí)行。

針對(duì)上述情況，盡管2007年5月湖北省政府出臺(tái)《湖北省堅(jiān)決廢止市縣干擾、限制環(huán)保執(zhí)法的“土政策”的規(guī)定》，但這并不能從根本上杜絕五花八門的“土政策”，還需從體制上進(jìn)行深入改革。

在排污收費(fèi)征收不足之外，湖北改革的另一個(gè)動(dòng)力在于，希望借此改變部分地方排污費(fèi)資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。“隨著環(huán)保部門的工作量不斷增加，但地方環(huán)保部門的人員編制并未相應(yīng)增加，這導(dǎo)致一些地方的環(huán)保部門出現(xiàn)了增加非編制內(nèi)人員的超編現(xiàn)象;而這又間接導(dǎo)致排污費(fèi)的資金被用于環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)支出的需求增加，如人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)等。”前述湖北省環(huán)保廳工作人員解釋。

因此，為了提高排污收費(fèi)征收率，解決環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)問題，發(fā)揮排污收費(fèi)的激勵(lì)作用，湖北省開展排污收費(fèi)征管模式的改革。

未能解決征收不足的問題

在出臺(tái)《暫行辦法》之后的2007年9月20日，湖北省地方稅務(wù)局、湖北省環(huán)保局、湖北省財(cái)政廳、中國人民銀行武漢分行聯(lián)合頒發(fā)了《湖北省排污費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》，對(duì)于排污收費(fèi)改革的具體操作做了進(jìn)一步的解釋說明。

根據(jù)《暫行辦法》和《實(shí)施辦法》，湖北省將過去“排污費(fèi)由環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定和征收”改為“環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定、地稅部門負(fù)責(zé)征收”，實(shí)行“環(huán)保核定、稅務(wù)代收、銀行入庫、財(cái)政統(tǒng)管”的征管方式，將排污費(fèi)的征、管、用分離，形成環(huán)保、稅務(wù)、財(cái)政、銀行四部門聯(lián)動(dòng)、共同監(jiān)管的排污收費(fèi)征收管理新模式。

《研究》指出，上述改革實(shí)施后，取得了一定的成效，如排污費(fèi)征收額有所提高，環(huán)保部門和稅務(wù)門之間初步建立了排污費(fèi)核定和征收協(xié)調(diào)機(jī)制和工作聯(lián)系制度，部分地方環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)得到了保障，但依然存在不少問題。

“在實(shí)施排污收費(fèi)改革的過程中，企業(yè)拒簽排污收費(fèi)核定書現(xiàn)象有增加的趨勢(shì)。2008年湖北排污收費(fèi)核定后的實(shí)際征收率只有92.3%。而其它省份均在95%以上。如仙桃市《排污核定通知書》拒簽率為25.9%，襄樊市《排污核定通知書》拒簽率為17.9%，兩地拒簽的排污費(fèi)基本沒得到征收。”《研究》指出。

從約束性污染物指標(biāo)來看，從2005-2008年湖北省主要污染物COD和SO2排放量占全國比例略有增長(zhǎng)，而排污費(fèi)征收額占全國比例卻略有降低。

更為重要的是，當(dāng)排污費(fèi)征管方式變?yōu)?ldquo;環(huán)保核定、稅務(wù)代收、銀行入庫、財(cái)政統(tǒng)管”之后，卻出現(xiàn)了環(huán)保機(jī)構(gòu)核定后的排污費(fèi)實(shí)際征收比例降低的情況。原因在于，在征收過程中，地方稅務(wù)部門需要環(huán)保部門支持;如果環(huán)保部門與地稅部門未及時(shí)溝通，或由于申報(bào)資料手續(xù)要求過于復(fù)雜、審批程序時(shí)間較長(zhǎng)，都會(huì)導(dǎo)致部門間銜接不暢。

同時(shí)，這項(xiàng)改革還存在著法律上的漏洞?！稌盒修k法》第14條規(guī)定排污者在《排污核定通知書》上簽收后地稅機(jī)關(guān)才能征收，而國家環(huán)保相關(guān)法律并沒有要求排污者在《排污核定通知書》上簽收才能進(jìn)行征收。若排污者既不在《排污核定通知書》上簽字，也不申請(qǐng)行政復(fù)議或法院起訴時(shí)，環(huán)保部門就無法啟動(dòng)排污費(fèi)征收程序，導(dǎo)致部分排污費(fèi)無法征收。

此外，排污收費(fèi)改革并沒有減少環(huán)保部門的工作強(qiáng)度，之前就有的環(huán)保部門人員編制和工作經(jīng)費(fèi)得不到充分保障，在一定程度上也影響了這項(xiàng)改革的進(jìn)展。

省級(jí)以下環(huán)保部門不支持此項(xiàng)改革

“清潔技術(shù)投資”了解到，這項(xiàng)改革涉及到的利益相關(guān)者主要有環(huán)保部門、稅務(wù)部門、財(cái)政部門和排污企業(yè)，對(duì)其具體影響不同，因此其對(duì)改革的態(tài)度也有所差別。

《研究》指出，從省級(jí)層面來看，改革之后省環(huán)保廳沒有直接征收排污費(fèi)的權(quán)力，但仍然具有核定的權(quán)力，并沒有給省環(huán)保廳帶來直接利益;而省地稅局而言，增加了征收排污費(fèi)的權(quán)力，可以享有少量的代征經(jīng)費(fèi)，約占排污費(fèi)的3%，但增加了許多工作量;對(duì)企業(yè)而言可以通過拒簽《排污收費(fèi)核定書》來逃避繳納排污費(fèi)，沒有不良影響。

從調(diào)研結(jié)果來看，省級(jí)以下環(huán)保部門對(duì)這項(xiàng)改革持不支持的態(tài)度，省地稅局和排污企業(yè)持不反對(duì)態(tài)度;而財(cái)政部門依照該地區(qū)的公共財(cái)政能力而定，財(cái)力足就支持，財(cái)力不足就不支持。

因此，《研究》也對(duì)湖北的這項(xiàng)改革提出了三項(xiàng)建議，首先建議湖北省人大通過《湖北省排污費(fèi)征收使用管理暫行辦法》，以解決環(huán)保執(zhí)法認(rèn)定程序和稅務(wù)征管認(rèn)定程序上的差異;其次，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)環(huán)保部門，特別是對(duì)基層環(huán)保部門的財(cái)政支持，滿足基層環(huán)保部門的資金保障，減少基層環(huán)保部門對(duì)此次改革的顧慮;第三，促進(jìn)環(huán)保和稅務(wù)部門的配合和協(xié)作，尤其是縣級(jí)環(huán)保部門與稅務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)溝通和數(shù)據(jù)共享機(jī)制還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。