去年年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》，明確了2020年我國能源發(fā)展的總體目標、戰(zhàn)略方針和重點任務(wù)。其中要求，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右，煤炭消費比重控制在62%以內(nèi)。究竟煤炭消費總量控制的必要性何在?會產(chǎn)生怎樣的影響?從政策層面上又該做哪些工作?帶著這些問題，記者在近日召開的《基于煤炭消費總量控制的煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究》報告發(fā)布會上，采訪了煤炭科學研究總院煤炭戰(zhàn)略研究規(guī)劃研究院副院長、研究員吳立新。多方壓力導致煤控勢在必行

記者：為什么要實施煤炭生產(chǎn)總量控制?

吳立新：從我國煤炭消費形勢看，煤炭作為我國的主體能源和重要的工業(yè)原料，有力地支撐了我國經(jīng)濟社會的平穩(wěn)較快發(fā)展。特別是近10年，煤炭需求持續(xù)大幅增加。初步測算，“十一五”期間，我國煤炭生產(chǎn)利用對國民經(jīng)濟總量和增量的貢獻率分別為15%和18%左右，為促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程，提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和能源支撐。

今后一定時期內(nèi)，煤炭仍將是我國的主體能源。但隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和能源消費結(jié)構(gòu)、能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，以及在環(huán)境氣候變化約束進一步增強等諸多因素的影響下，煤炭需求將降低。我國煤炭能源生產(chǎn)和消費利用過程中對大氣、地下水資源、生態(tài)環(huán)境不可避免地造成損壞。煤炭開采過程中會改變地下水徑流、致使土地沉陷，在露天開采過程中會造成植被的破壞。近年來由于大面積、大規(guī)模、高強度的開采，這種損害進一步加劇。隨著生態(tài)環(huán)境約束的進一步增強，煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨更加嚴峻的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。

全國性的煤炭消費總量控制是中央政府的新決策。同時，近幾年來我國煤炭出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，又面臨進口煤壓力，導致煤炭行業(yè)經(jīng)濟效益下滑，實施煤炭生產(chǎn)總量控制勢在必行。

吳立新影響有正有負

記者：煤炭總量控制會對煤炭工業(yè)產(chǎn)生什么樣的正面影響?

吳立新：在煤控情景下，煤炭工業(yè)存在可持續(xù)發(fā)展的正向效應(yīng)。

第一，提高科學產(chǎn)能比例，推動煤炭有序開發(fā)。在煤炭總量控制情景下，優(yōu)先開發(fā)能夠增加科學產(chǎn)能的地區(qū)，減少或避免了為增加煤炭消費產(chǎn)生的高成本的非科學產(chǎn)能，有利于推動煤炭科學、有序開發(fā)。

第二，提高集約化水平，使煤炭行業(yè)更有效率和競爭力。在煤炭總量控制情景下，會加快煤炭企業(yè)實施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的重組整合，同時也會促進大型煤炭企業(yè)走煤電聯(lián)營或煤電一體化道路，提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度和競爭力。

第三，安全健康保障程度加強。煤炭總量控制情景下，煤炭開發(fā)向地質(zhì)條件好、低瓦斯、火災(zāi)小、水害小的地區(qū)傾斜，優(yōu)先關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，煤礦安全生產(chǎn)條件將大幅改善，煤礦死亡人數(shù)和百萬噸死亡率將顯著改善，職工生命安全得到有效保障。

第四，降低煤炭開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的擾動。煤炭總量控制情景下，淘汰非科學產(chǎn)能或采用煤炭綠色開發(fā)技術(shù)避免或降低煤炭開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，可實現(xiàn)環(huán)境友好。

記者：煤炭總量控制會對煤炭工業(yè)產(chǎn)生負面影響嗎?表現(xiàn)在哪些方面?

吳立新：負面影響在某種程度上也存在。主要表現(xiàn)在：第一，加劇產(chǎn)能過剩。隨著諸多新建礦井陸續(xù)投產(chǎn)，加劇了生產(chǎn)與消費布局之間的矛盾。第二，煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。由于煤炭企業(yè)經(jīng)濟效益大幅下滑，導致行業(yè)總體經(jīng)濟實力下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整更加艱巨和困難。第三，影響煤炭主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。安全和環(huán)境約束增強，煤炭生產(chǎn)成本大幅提升，由于需求等因素受到抑制，煤價上不去，導致經(jīng)濟效益大幅下降。第四，社會就業(yè)壓力增大。大量落后產(chǎn)能的淘汰和資源枯竭礦區(qū)的關(guān)閉，造成大量煤礦職工下崗。

煤控政策核心：科學開采+清潔利用

記者：為了保證煤炭總量控制，您有哪些政策建議?

吳立新：在煤炭科學開采方面，首先，以科學產(chǎn)能指標體系為依據(jù)確保長期性。要將安全、高效、綠色作為煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展核心，將煤炭“以需定產(chǎn)”的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;科學開采”模式，加快制訂煤炭科學開采的國家宏觀政策。

其次，完善人才引進與培養(yǎng)機制，大力推進科研工作。政府必須重視高素質(zhì)人才隊伍的培養(yǎng)和引進，積極鼓勵企業(yè)從國內(nèi)外引進煤炭開采業(yè)發(fā)展中急需的各方面優(yōu)秀人才，提高專業(yè)技術(shù)型人才的待遇。同時，引導大型煤炭企業(yè)與技術(shù)型院校合作建立煤炭開采業(yè)專業(yè)性技術(shù)人才培育基地，為煤炭企業(yè)發(fā)展有針對性的開展定向培養(yǎng)。加大對在職技術(shù)工人的培訓。

再次，政府加大政策支持力度。建議政府對采用綠色采煤技術(shù)的煤炭企業(yè)給予技術(shù)補貼、企業(yè)綠色發(fā)展補貼和減免相關(guān)稅收，將環(huán)境治理成本計入煤炭開采成本，理順煤炭價格機制，充分調(diào)動企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性。

而在煤炭高效潔凈利用等技術(shù)領(lǐng)域方面，有幾方面工作需要開展。

第一，完善頂層設(shè)計，建立國家煤炭清潔生產(chǎn)與利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

第二，扶持煤炭清潔化技術(shù)發(fā)展，加大新裝備的推廣力度。

第三，加大資金扶持力度，促進煤炭高效清潔轉(zhuǎn)化利用事業(yè)的發(fā)展。

記者：實施煤控政策，從煤炭產(chǎn)能的倒逼機制和煤炭成本補償機制方面可以做哪些工作?

吳立新：控制煤炭消費總量，必須從源頭控制煤炭的生產(chǎn)總量，淘汰落后產(chǎn)能，化解過剩產(chǎn)能。而對于構(gòu)建煤炭消費總量控制的煤炭產(chǎn)能倒逼機制。有以下幾點建議：

第一，落實好國辦99號文和104號文精神，重點關(guān)閉9萬噸/年及以下不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦。

第二，把國家層面系列煤炭企業(yè)脫困聯(lián)席會精神落實到位，切實按要求限產(chǎn)、降低煤炭生產(chǎn)強度。

第三，實行節(jié)能減排，推進綠色生態(tài)礦山建設(shè)，建立起常規(guī)的煤炭企業(yè)節(jié)能機制。推廣應(yīng)用產(chǎn)煤不燒煤，充分利用風源熱泵、水源熱泵技術(shù)，降低煤礦區(qū)自身用煤量。

在建立科學產(chǎn)能的煤炭成本補償機制方面，應(yīng)該做到以下幾點：

第一，制訂《采掘會計準則》和《煤炭成本核算辦法》，健全煤炭成本核算制度。

第二，加強煤炭安全成本管理。落實《關(guān)于調(diào)整煤炭生產(chǎn)安全費用提取標準加強煤炭生產(chǎn)安全費用使用管理與監(jiān)督的通知》(財建[2005]168號)、增加煤礦安全設(shè)施的投入，全面提高煤礦安全生產(chǎn)素質(zhì)。

第三，加強煤炭環(huán)境成本管理。按照《環(huán)境保護法》、《煤炭法》和《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，遵照“誰開發(fā)、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，加強對開采煤炭資源造成的環(huán)境破壞的治理，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復補償機制，逐步使礦區(qū)環(huán)境治理步入良性循環(huán)。

記者：實施煤控政策從產(chǎn)業(yè)退出機制上應(yīng)該做哪些工作?

吳立新：煤炭行業(yè)由于“黃金10年”的超常投資積累大量產(chǎn)能，導致目前全行業(yè)80%陷入虧損的境地，企業(yè)生存發(fā)展舉步維艱。控制煤炭生產(chǎn)總量，及時出臺落后產(chǎn)能淘汰退出機制，是政府提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效措施。為此，應(yīng)該做到以下幾點：

第一，依據(jù)產(chǎn)業(yè)特征設(shè)計落后產(chǎn)能淘汰退出機制。在設(shè)計相關(guān)機制時，首先要把就業(yè)放到重要位置，即要落實淘汰落后產(chǎn)能后企業(yè)職工的安置政策，要把淘汰落后產(chǎn)能和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)結(jié)合起來，為職工提供就業(yè)機會。另外，對于實施落后產(chǎn)能淘汰的煤炭企業(yè)和地區(qū)，應(yīng)給予適當補貼，企業(yè)主動關(guān)停越早政府給予的補貼就應(yīng)越多，對于超期拒不執(zhí)行淘汰安排的企業(yè)，要對其實行恰當?shù)牧P款策略，引導落后煤炭產(chǎn)能盡快淘汰。

第二，建立淘汰落后產(chǎn)能的財政資金機制。我國應(yīng)該由各級財政設(shè)立淘汰落后產(chǎn)能專項資金，一方面對淘汰的落后產(chǎn)能的企業(yè)原有工人進行就業(yè)援助，另一方面，對落后產(chǎn)能的企業(yè)給予適當補助資金。

第三，員工再就業(yè)保障體系的建立。一是解決下崗、失業(yè)礦區(qū)員工的基本生活和再就業(yè)問題;二是職工安置與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合;三是地方政府應(yīng)積極主動地參與退出的煤炭企業(yè)的職工安置工作;四是完善失業(yè)統(tǒng)計體系，建立失業(yè)預警系統(tǒng)。

第四，逐步建立系統(tǒng)化、常態(tài)化與市場化的退出制度。