我國城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)長期以來是政府以國有企業(yè)的方式建設(shè)和運(yùn)營，即企業(yè)由政府建，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府指定，資金由政府劃撥，價(jià)格由政府定，盈虧由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，企業(yè)不存在任何的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，是一種高度的政企合一的管理模式。盡管這種方式在集中資金投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，但也面臨低效率、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、技術(shù)進(jìn)步緩慢等問題。就世界各國的改革經(jīng)驗(yàn)來看，水務(wù)市場(chǎng)改革的目的是試圖通過吸引新資本改善舊管網(wǎng)設(shè)施，更新設(shè)備。通過實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭，加快水務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和效率提高。改革的方式涉及到產(chǎn)業(yè)分離、民營化、企業(yè)重組、租賃和特許經(jīng)營等多方面內(nèi)容。在這些方式中，分離和特許經(jīng)營權(quán)是運(yùn)用最為廣泛的。

我國的城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)早在20世紀(jì)80年代末就開始了市場(chǎng)化的探索，隨著1993年經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，城市供水企業(yè)開始市場(chǎng)化進(jìn)程。關(guān)于城市水務(wù)市場(chǎng)化階段的問題，絕大多數(shù)觀點(diǎn)主要是從融資層面上進(jìn)行分析，他們認(rèn)為從20世紀(jì)80年到目前，水務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)過了四個(gè)階段，其實(shí)質(zhì)性的意義在于這一進(jìn)程是地方政府不斷推進(jìn)的水務(wù)融資改革，從銀行直接貸款、外資固定回報(bào)的融資、BOT和股權(quán)轉(zhuǎn)讓，從外部到內(nèi)部，從直接到間接融資，其目的是為水務(wù)市場(chǎng)尋求更充分的資本。這一觀點(diǎn)實(shí)際上忽略了水務(wù)的市場(chǎng)化，不僅僅在于融資改革，而是更多涉及到企業(yè)體制的公司化、政府關(guān)于水務(wù)管制體制的改革、水務(wù)收費(fèi)制度的轉(zhuǎn)變等等。

一、企業(yè)體制的公司化

從傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣窘M織結(jié)構(gòu)是城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的重要階段，隨著企業(yè)的公司化完成，企業(yè)性質(zhì)發(fā)生了巨大變化，市場(chǎng)經(jīng)營行為逐步合理化，逐漸形成了集團(tuán)、兼并、股份等多種形式。

(1)通過改制組建供排水集團(tuán)公司，以資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)外向型規(guī)模拓展和管理、經(jīng)營、技術(shù)、綜合服務(wù)水平的提高。這種模式成為當(dāng)前我國水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式改革的主流方向。深圳市水務(wù)集團(tuán)有限公司是城市水行業(yè)中最早實(shí)施“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革的國有供排水企業(yè)。深圳市水務(wù)局于2001年12月將污水處理廠及排水管網(wǎng)30多億元資產(chǎn)整體并入自來水集團(tuán)公司，組建了我國首家資產(chǎn)達(dá)60億元的大型城市水務(wù)集團(tuán)。

(2)管網(wǎng)分離的公司化改造。上海市則走得更遠(yuǎn)，2000年12月，上海市水務(wù)局進(jìn)行水務(wù)運(yùn)營體制改革，在原上海市排水公司的基礎(chǔ)上，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營三分離，成立上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，上海城市排水公司，上海環(huán)境建設(shè)公司，上海城市排水市北、市中、市南運(yùn)營公司等單位。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司負(fù)責(zé)供水和排水國有資產(chǎn)的管理，為水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目融資。以資產(chǎn)為紐帶，水務(wù)資產(chǎn)公司擁有下屬排水公司、3個(gè)排水運(yùn)營公司、3個(gè)供水公司等全資子公司，以及環(huán)境建設(shè)公司、原水股份等控股子公司，并且擁有浦東威望迪供水公司50%的股份。上海排水公司是水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營管理公司的子公司，主要負(fù)責(zé)排水設(shè)施有償使用費(fèi)的收繳，并受水務(wù)資產(chǎn)公司的委托對(duì)3個(gè)排水運(yùn)營公司進(jìn)行監(jiān)督管理。3個(gè)排水運(yùn)營公司，主要負(fù)責(zé)污水處理廠和管網(wǎng)的運(yùn)行和維護(hù)。排水運(yùn)營公司作為上海水務(wù)資產(chǎn)公司的全資子公司，沒有對(duì)外投資權(quán)，主要領(lǐng)導(dǎo)由水務(wù)資產(chǎn)公司委派。這種模式的特點(diǎn)是在供水和排水服務(wù)方面，打破了壟斷，形成區(qū)域性競(jìng)爭。但只適用于特大型城市。

(3)股份制上市公司。通過上市融集資金進(jìn)行股份制產(chǎn)權(quán)制度改革的水務(wù)企業(yè)有原水股份、凌橋股份、南海發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、三峽水利、武漢控股等，然而水務(wù)市場(chǎng)巨大的潛力、穩(wěn)定的投資回報(bào)正吸引多家上市公司涉足水務(wù)領(lǐng)域，甚至將主業(yè)向水務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。浙江省上市公司錢江水利，在取得杭州市赤山水廠30年經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，提高供水市場(chǎng)占有率，逐步向原水、供水、污水處理的水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈拓展。

(4)公司兼并。這種改革模式的代表是北京市水務(wù)局。北京市自來水集團(tuán)公司實(shí)施低成本擴(kuò)張，投資1.93億元，先后購并了延慶、密云、懷柔、房山自來水公司，拓展了供水領(lǐng)域，總資產(chǎn)增加了3億元，日增供水能力15.3萬立方米，供水管線增加504公里，銷售收入增長5500萬元。集團(tuán)經(jīng)營規(guī)模迅速擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、水價(jià)體制的轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國城市水價(jià)長期以來處于低價(jià)格狀態(tài)。在這一價(jià)格條件下，企業(yè)不考慮盈虧問題，政府承擔(dān)企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營以及城市水務(wù)的所有費(fèi)用。進(jìn)入市場(chǎng)化之后，企業(yè)追求利潤是必然的選擇，水價(jià)改革成為水務(wù)體制改革的必然內(nèi)容，大勢(shì)所趨。

水價(jià)水平已經(jīng)從長期價(jià)格停滯轉(zhuǎn)向不斷變動(dòng)，不斷上漲的局面。定價(jià)權(quán)已經(jīng)從中央向各地方政府自行決定，當(dāng)然這一決定需要通過價(jià)格聽證會(huì)。2002年國家計(jì)劃與發(fā)展委員會(huì)正式頒布《城市供水價(jià)格管理辦法》，辦法明確規(guī)定了城市供水價(jià)格應(yīng)遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則。污水處理費(fèi)計(jì)入城市供水價(jià)格，按城市供水范圍，根據(jù)用戶使用量計(jì)量征收。城市供水應(yīng)逐步實(shí)行容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)或階梯式計(jì)量水價(jià)。容量水價(jià)用于補(bǔ)償供水的固定資產(chǎn)成本。計(jì)量水價(jià)用于補(bǔ)償供水的運(yùn)營成本。城市居民生活用水可根據(jù)條件先實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)。以旅游業(yè)為主或季節(jié)性消費(fèi)特點(diǎn)明顯的地區(qū)可實(shí)行季節(jié)性水價(jià)。

從目前來看，各地區(qū)水價(jià)處于不斷調(diào)升階段，但總體水價(jià)仍然偏低;新用水計(jì)價(jià)方法開始推行。2004年，我國35個(gè)大中城市居民生活用水平均價(jià)格(不含污水處理費(fèi))已由1988年的每立方米0.14元調(diào)整到每立方米1.34元，但大部分城市供水價(jià)格只維持在保本水平。上調(diào)水價(jià)就是使水價(jià)正常反映制水成本的提高，而水資源的供需矛盾也是水價(jià)上漲的重要因素。按目前中國水資源的緊張狀況，進(jìn)一步上調(diào)水價(jià)的可能性還是很大。進(jìn)入2005年，北京、天津、南京、上海、武漢、銀川等城市都在醞釀水價(jià)上調(diào)的具體方案。

三、融資模式的轉(zhuǎn)變

融資模式主要體現(xiàn)了水務(wù)產(chǎn)業(yè)利用外資的方式在不斷改善，從最初吸引世界銀行貸款，到BOT和特許經(jīng)營權(quán)的形成，體現(xiàn)出公私合作制的雛形。

(1)BOT和TOT模式。BOT即建設(shè)、運(yùn)營、移交，即由私人資本投資并擁有水務(wù)項(xiàng)目，在運(yùn)營若干年后無償轉(zhuǎn)讓給政府;TOT即轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓，政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓與非政府投資主體經(jīng)營，政府回收資金用于新項(xiàng)目建設(shè)，并最終擁有項(xiàng)目所有權(quán)。北京桑德集團(tuán)將BOT模式運(yùn)用到城市給水及污水處理等工程項(xiàng)目中，每年承建20個(gè)城市污水處理廠或給水廠。2000年3月桑德承接的北京肖家河污水處理廠就是按BOT模式操作的。

(2)公私合作。它的特點(diǎn)是通過部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓來引進(jìn)和利用外資。2002年5月23日，上海水務(wù)資產(chǎn)公司與法國通用水務(wù)公司正式簽訂了自來水浦東公司50%股權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同，法國威望迪通用水務(wù)公司以23億元成為合作伙伴，組建了全國供水行業(yè)第一家中外雙方共同投資、共同經(jīng)營、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享經(jīng)營成本，不設(shè)固定回報(bào)的水務(wù)合資公司。天涯水業(yè)集團(tuán)公司是三亞市以提供自來水為主業(yè)的老國有企業(yè)，經(jīng)過與法國蘇伊士集團(tuán)下屬的中法水務(wù)投資有限公司幾年談判，于2002年底簽署了30年合作合同。根據(jù)合同，組建新的三亞中法供水有限公司，雙方各占50%股份。三亞市政府將供水特許經(jīng)營權(quán)授予新公司，由其獨(dú)家經(jīng)營三亞市內(nèi)的所有供水業(yè)務(wù)，包括建設(shè)水廠、管網(wǎng)改造、銷售飲用水等。這是全國第一個(gè)整座城市的供水行業(yè)整體對(duì)外合作。

(3)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，引入戰(zhàn)略投資者。2003年11月，深圳市政府與法國威立雅環(huán)境集團(tuán)、首創(chuàng)威水投資公司正式簽約，轉(zhuǎn)讓深圳水務(wù)集團(tuán)45%的股權(quán)，引進(jìn)資金4億美元，這個(gè)合同在世界水行業(yè)并購中排名第二，在中國所有企業(yè)并購中排名第一。轉(zhuǎn)讓后深圳市政府占深圳水務(wù)集團(tuán)55%的股份，威立雅環(huán)境集團(tuán)持有5%，威立雅環(huán)境與首創(chuàng)股份合資的首創(chuàng)威水投資公司持有40%的股份。深圳市與重組后的深圳水務(wù)集團(tuán)簽署特許經(jīng)營協(xié)議。浙江上市公司錢江水利整體收購舟山自來水公司。通過清產(chǎn)核資，原舟山自來水公司全部資產(chǎn)2.11億元由錢江水利一次性交付，舟山市政府又以國資管理部門的名義，投資3400萬元參股。新的合資企業(yè)注冊(cè)資本2.45億元，錢江水利占86.12%，舟山國資部門占13.88%，由錢江水利控股。

從各地區(qū)通過各種方式吸引投資表明，城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)岌待發(fā)展，其主要原因：

其一，通過BOT和特許經(jīng)營權(quán)的引入，讓水務(wù)企業(yè)自負(fù)盈虧或者減少虧損，有利于減少地方財(cái)政依賴。成都自來水六廠B廠建設(shè)過程中，政府苦于資金不足，造成項(xiàng)目一直被擱置。1996年，在爭取國內(nèi)銀行貸款及日元貸款未果后，成都市政府將其作為BOT投資方式試點(diǎn)項(xiàng)目之一;上海根據(jù)2020年各階段規(guī)劃，認(rèn)為水資源產(chǎn)業(yè)所需資金非常龐大，2010年原水、管網(wǎng)和供水費(fèi)用分別達(dá)到32.9億、77億和110億元。市政府也明確表示了不再對(duì)水務(wù)企業(yè)投入資金，水務(wù)企業(yè)要形成一個(gè)自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體;利用新的方式吸引投資，就成為發(fā)展水資源產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。

其二，吸引投資，改變水務(wù)市場(chǎng)的資本結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)，通過企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的變革，改善水務(wù)市場(chǎng)的效率。沈陽的自來水公司盡管有一定的盈利，但歷史負(fù)擔(dān)沉重;原上海浦東自來水公司的三產(chǎn)部分非常龐大，其經(jīng)營范圍延伸到很多可競(jìng)爭領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)和人員的龐雜導(dǎo)致經(jīng)營和行政的低效率;同時(shí)由于上海市水質(zhì)污染嚴(yán)重，原有的技術(shù)落后，生產(chǎn)和配送過程中的滴、冒、漏等無謂損耗一直比較嚴(yán)重，產(chǎn)銷差在20%以上。急需通過引進(jìn)新技術(shù)，提高技術(shù)含量。這為水資源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化，尤其是BOT和特許經(jīng)營權(quán)的實(shí)施提供了必要的條件。

本文節(jié)選自《城市化背景下公用事業(yè)改革的中國經(jīng)驗(yàn)》，張昕竹主編，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社