環(huán)保部3月25日公布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構脫鉤工作方案》，要求全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構分三批，在2016年底前全部脫鉤或退出建設項目環(huán)評技術服務市場，環(huán)保部直屬單位的8家機構今年率先完成。
無獨有偶，3月16日環(huán)保部對環(huán)評審批做出重大調(diào)整，將火電站、熱電站等項目的環(huán)評審批權下放至省級環(huán)境保護部門。環(huán)保部將審批權下放意在解決什么問題?《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)2003年9月施行，從執(zhí)行情況來看，又存在哪些突出問題?
日前，記者采訪了國務院參事室特約研究員、全國人大環(huán)境與資源保護委員會調(diào)研室原主任徐曉東。
讓環(huán)保工作前移
記者：當時為何推出《環(huán)評法》?
徐曉東：這一法律的前期準備工作開展了很久。當時認為，環(huán)境保護不能只停留在末端治理，還應該注重項目前端預防污染，即事先要對建設項目進行環(huán)境影響的評估。這意味著環(huán)保工作重心從事后治理向事前預防轉移。
當時，對于法律的具體條文和內(nèi)容，各個部門之間也存在不同意見。經(jīng)過溝通、討論、協(xié)商，各方面對項目環(huán)評認識一致，而對規(guī)劃環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評的看法還有差距，所以這方面的內(nèi)容比較薄弱和籠統(tǒng)。
記者：如何評價《環(huán)評法》10多年來的實施效果?
徐曉東：環(huán)評對推動環(huán)境保護還是起到了很大的作用。特別在控制項目節(jié)奏和環(huán)境保護把關方面作用突出。
但是從全國環(huán)境質量看，還存在諸多不理想的情況。一是執(zhí)行中存在有法不依、執(zhí)法不嚴，環(huán)評走過場和“紅頂中介”尋租的現(xiàn)象。不過，這不是《環(huán)評法》一部法律存在的個別情況，是各項法律都存在的通病。另一方面，《環(huán)評法》本身在制度設計、銜接方面存在缺陷。這些缺陷也是所有法律都難以避免的。
不應與環(huán)境容量“脫鉤”
記者：漏洞、缺陷主要是指什么?
徐曉東：我個人的看法，主要有兩點。一是，怎么實現(xiàn)立法的目標，即怎么從源頭上控制污染、防止對環(huán)境和生態(tài)的破壞?在這方面，《環(huán)評法》內(nèi)容存在不足。二是，在做好環(huán)保的同時，如何為科技創(chuàng)新留出足夠的空間，而不是成為其障礙。
在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一些負面例子。在執(zhí)法查檢時發(fā)現(xiàn)，選用什么樣的環(huán)保技術是由其目錄規(guī)定的。項目如果想通過環(huán)評，就必須選用目錄中的技術、設備。而新的技術、設備肯定不會在目錄之中。
一個典型的例子是，2007年一家煤電廠準備采用一項新的脫硫技術，該技術能夠在脫硫中生產(chǎn)出單體硫而不是硫酸鈣。項目送去環(huán)評時，環(huán)評機構審核的人說目錄中沒有，建議他們采用目錄中已有技術。企業(yè)為了過環(huán)評關，就更改了計劃方案，環(huán)評順利通過。該電廠不甘心，在建設項目時仍然采用了這項新技術。驗收時發(fā)現(xiàn)更改了環(huán)評的方案，不予以驗收。全國人大環(huán)資委調(diào)研組到省里調(diào)研時，該省人大和發(fā)改委匯報了這件事。全國人大環(huán)資委派一位副主任率隊去現(xiàn)場查看后，打電話通知環(huán)境部環(huán)評司派人去實地驗收，如果檢測合格就允許生產(chǎn)。至于有沒有通過驗收，我不是特別清楚。但據(jù)我了解，后來這個技術很流行。
記者：剛才提到的《環(huán)評法》內(nèi)容存在的不足主要是指什么呢?
徐曉東：問題在什么地方?簡單說，關鍵在于環(huán)境質量與污染物排放標準脫節(jié)。
要維持良好的環(huán)境，必須使污染物排放總量小于環(huán)境容量。所以排放標準必須與環(huán)境容量和標準掛鉤。
我們是如何管理這種排放呢?現(xiàn)行的環(huán)境保護法律對污染源實行濃度管理。對每種污染源設定排放的標準，只要達標排放，就合法。這個標準是由誰確定的?由國家規(guī)定的排放標準是國標，也有地方標準。地方標準必須高于國家標準，所以國標是最低要求。
正是由于這種全國統(tǒng)一的排放標準，造成了全國環(huán)境的持續(xù)惡化。各個區(qū)域的環(huán)境容量不同，國家統(tǒng)一標準與各地的環(huán)境容量脫鉤。企業(yè)按照排放濃度指標管理排放，即使沒有違法排污，都是達標的，也會使環(huán)境惡化。
舉個例子。良好的環(huán)境就是一盆清水，企業(yè)排放就是每一滴墨水。企業(yè)排的水都達標，并不違法，但老百姓看到的水又臟又臭，把憤怒矛頭都指向政府，說政府不作為，保護環(huán)境不力。出現(xiàn)這種情況就是環(huán)保法律的缺陷造成的。事實上，政府要對環(huán)境質量負責，而不僅是監(jiān)管企業(yè)排放達標不達標。
所以，我曾經(jīng)建議，廢掉全國統(tǒng)一的污水排放標準，而把制定排放標準的權力交給地方環(huán)境保護部門。各地政府在環(huán)境容量既定的情況下，確定項目數(shù)量和排放量。如果批10家企業(yè)，那每家獲得1/10的環(huán)境容量，批100家，那每家就得到1/100，這樣管理才能保證當?shù)氐沫h(huán)境質量達標?？梢姡h(huán)境容量才是最核心的問題。
記者：怎么確定環(huán)境排放權?
徐曉東：環(huán)境容量是公共資源，公平分配最好的方式是公開拍賣。我建議采用招投標，而不是行政審批。例如，把當?shù)氐沫h(huán)境容量分成100份，然后進行招標，價高者得。拍賣收入作為公共財政收入。拍賣取得的排放權作為用益物權，可以進行交易。企業(yè)上項目，首先要從市場上取得排放指標。或者參與競拍，或者從其它所有者手中購買。公益性的項目可以通過劃撥的方式取得排放指標。
需要強調(diào)的是，這些收入不應用于治理污染、保護環(huán)境，因為環(huán)境保護的基本原則是污染者付費，即“誰污染、誰治理”?，F(xiàn)在有人建議資源稅要根據(jù)治理污染的成本來定，這不合適。征收環(huán)境稅并不是將治理環(huán)境的責任轉移到政府身上，交納環(huán)境稅只意味著取得排放特許權利，否則你根本就不能排放。企業(yè)交了環(huán)境稅后，仍需擔負治污之責。
在這種制度下，企業(yè)會有內(nèi)在的動力去完善環(huán)保工作。為了減少排放量，一定會使用最新最好的環(huán)保技術。為了獲得好技術一定會請真正的專家設計環(huán)保方案。
拍賣取得的排放權只在一定的期限內(nèi)有效，到期之后必須重新參加競拍。如果企業(yè)通過技術進步，使原先拍得的特許權在滿足自身需求后仍有剩余，那么企業(yè)可以賣出余額，獲得收入。這也是鼓勵創(chuàng)新的措施。而現(xiàn)有的制度設計，并沒有考慮這方面的問題。
政府應當盡早放棄對環(huán)保技術的主導或選擇權，放手讓企業(yè)和市場作出選擇。比如強制性煤改氣帶來了許多問題。相反，如果只是提出排放的要求，而把是不是燒煤、如何燒煤交給企業(yè)選擇，企業(yè)可能會在煤炭清潔利用上下更多功夫。
環(huán)保要與時俱進
記者：當前許多項目的環(huán)評審批權下放給了地方政府，會不會改善這種情況?
徐曉東：此次除了跨省、跨區(qū)域等需要中央出面協(xié)調(diào)的項目外，環(huán)保部將其他項目環(huán)評審批權都已下放了。我認為這也是對的。
《環(huán)保法》明文規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。審批權的下放，有利于實現(xiàn)“權責對等”，有利于落實地方政府對環(huán)境保護的責任。原先的做法是環(huán)保責任由地方政府負擔，而決策權卻在中央部委，權責脫節(jié)。
記者：理想的環(huán)評體系是什么樣?
徐曉東：環(huán)境保護的整體思路將決定環(huán)境保護的制度設計。國家發(fā)展功能區(qū)的規(guī)劃將決定各地區(qū)的功能。不同的功能區(qū)的環(huán)境要求是有差別的。
環(huán)境保護工作要與時俱進。此前可能認為不可思議、想入非非的事情，由于互聯(lián)網(wǎng)技術日益發(fā)達，現(xiàn)在都可能實現(xiàn)。例如，城市的霧霾與氣象條件有密切關系。在有風空氣質量好時，廢氣排放濃度是不是可以相應放松一點?在無風或霧霾嚴重時，建議大家不開車、廠礦企業(yè)停產(chǎn)。未來環(huán)境保護在時間、濃度方面都可以做到更加精確、靈活。
如果說，環(huán)境保護1.0版本是末端無害化治理的話，資源化處理就是2.0版本，而生態(tài)化處理就是3.0，源頭預防就是4.0，是最高境界。1.0和2.0是工業(yè)化時代的做法，3.0就是后工業(yè)化時代的作法。目前全國各地環(huán)境保護發(fā)展不平衡，各行業(yè)發(fā)展也不均衡。污水處理多數(shù)處于1.0版本時代。多數(shù)產(chǎn)業(yè)還處于1.0向2.0版本過渡的階段。環(huán)評本是預防環(huán)境污染的措施，但存在制度與實踐上的問題，距4.0階段還有相當?shù)木嚯x。
環(huán)評、環(huán)保都需要逐漸不斷升級。核心是環(huán)保要與環(huán)境質量和容量掛鉤，要靠科技的進步與創(chuàng)新支撐。
