2015年4月16日，“水十條”千呼萬喚始出來。
近年，中國政府宣布開展大規(guī)模環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，三大污染戰(zhàn)役分別在大氣、水和土壤領(lǐng)域打響。2013年“大氣十條”發(fā)布，隨后各地出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并投入巨資治理大氣污染。此次，第二個(gè)綱領(lǐng)性文件“水十條”發(fā)布。
“水十條”出臺(tái)有多難?——歷時(shí)兩年，30易其稿。一個(gè)不可忽略的背景是，中國在上世紀(jì)90年代起曾進(jìn)行為期十多年的治水行動(dòng)，但并未成功。
“水十條”被公眾寄予厚望。這一次，中國治水行動(dòng)能成功嗎?這是留給“水十條”的歷史課題。
“水十條”全稱《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，開篇直陳“三步走”目標(biāo)：到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量階段性改善;2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù);本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。
從目標(biāo)看，中國水環(huán)境的徹底改善，得到35年后的2050年。編制組就此提醒公眾不必悲觀，“水十條”2020年的階段性改善目標(biāo)如能實(shí)現(xiàn)，公眾身邊的黑臭水體會(huì)大量消失，飲用水源會(huì)大有改善，該近期目標(biāo)已然較為扎實(shí)。
“水十條”中，2020年的階段性改善目標(biāo)涉及六個(gè)方面，分別為七大重點(diǎn)流域，黑臭水體，集中式飲用水水源，地下水，近岸海域，重點(diǎn)區(qū)域(京津冀、長三角和珠三角)喪失使用功能水體。六方面均有具體指標(biāo)要求。
“‘水十條’都是實(shí)招，直擊要害。”編制技術(shù)組組長、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤告訴財(cái)新記者。這六方面的指標(biāo)可細(xì)化為26項(xiàng)具體要求，238項(xiàng)硬措施，每項(xiàng)措施都列出具體牽頭和參與部委，這在國務(wù)院文件中頗為罕見。
按照“水十條”設(shè)計(jì)，到2030年，全國七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類(三類)的比例總體為95%左右。
冰凍三尺，非一日之寒。中國治理水污染，也如治理大氣污染一般，需要較為漫長的時(shí)間。
然而，解決溫飽后對生存條件日益敏感的中國公眾，已然無法再容忍又一輪的水治理失敗。“水十條”功效如何，公眾拭目以待。
大國水承諾
吳舜澤用“抓好壞兩頭”來概括“水十條”的治理思路。
環(huán)保部發(fā)布的解讀稱，“好水”與“差水”,分別對應(yīng)I-III類(一至三類)與劣于V類(劣五類)水質(zhì)的水體,“中間”指IV-V類(四至五類)水質(zhì)的水體。
在“水十條”中，“好水”重點(diǎn)是指飲用水源，是保護(hù)的重點(diǎn);“差水”重點(diǎn)指污染嚴(yán)重的劣V類水體和黑臭水體，是治理的重點(diǎn)。
那么“水十條”中，中央政府在2020年前對六大方面作了哪些承諾?如何“抓好壞兩頭”呢?
第一，七大重點(diǎn)流域方面，“水十條”提出的七大水系達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體達(dá)到70%以上。
七大水系是指長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河。吳舜澤告訴財(cái)新記者，七大水系2013年的Ⅲ類水以上的比例為66.7%，與70%的目標(biāo)相比，要提高3.3%。
具體來說，到2020年，長江、珠江總體水質(zhì)達(dá)到優(yōu)良，松花江、黃河、淮河、遼河在輕度污染基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善，海河污染程度得到緩解。
三峽庫區(qū)水質(zhì)保持良好，南水北調(diào)、引灤入津等調(diào)水工程確保水質(zhì)安全。太湖、巢湖、滇池富營養(yǎng)化水平有所好轉(zhuǎn)。白洋淀、烏梁素海、呼倫湖、艾比湖等湖泊污染程度減輕。
“水十條”還要求——加強(qiáng)良好水體保護(hù)。對江河源頭及現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的江河湖庫開展生態(tài)環(huán)境安全評估，制定實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案。東江、灤河、千島湖、南四湖等流域于2017年底前完成。浙閩片河流、西南諸河、西北諸河及跨界水體水質(zhì)保持穩(wěn)定。
第二，黑臭水體方面，“水十條”要求，到2020年，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體控制在10%以內(nèi);到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。
此舉，意味著公眾在2020年左右在地級以上城市建成區(qū)中，將基本看不到黑臭水體，在2030年則在所有城市建成區(qū)里看不到黑臭水體。當(dāng)然，該目標(biāo)沒有提及鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)的黑臭水體。
第三，集中式飲用水源方面，“水十條”提出到2020年，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于III類比例，總體高于93%(按水源地個(gè)數(shù)計(jì)算)。
財(cái)新記者查閱2013年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年地級及以上城市集中式飲用水水源地達(dá)標(biāo)取水量為298.4億噸，達(dá)標(biāo)率為97.3%。
為何五年后的目標(biāo)“更低”?
對于表面上的數(shù)字落差，吳舜澤向財(cái)新記者解釋，這是因?yàn)閮烧呓y(tǒng)計(jì)口徑并不相同。此次“水十條”對地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)指標(biāo)，采用了水源地個(gè)數(shù)比例的計(jì)算方式，這比2013年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》中使用的取水量達(dá)標(biāo)率概念，在治理時(shí)更有針對性。
第四，地下水方面，“水十條”提出，2020年將全國地下水質(zhì)量極差監(jiān)測點(diǎn)比例控制在15%左右。
《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，中國2013年該比例為15.7%。此次的目標(biāo)是降低0.7%。
第五，近岸海域方面，中國2013年近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(Ⅰ、Ⅱ類)比例為66.4%，“水十條”要求達(dá)到70%左右，提高3.6%。
第六，“水十條”提出，京津冀區(qū)域喪失使用功能(劣于V類)的水體斷面比例下降15%左右，長三角、珠三角區(qū)域力爭消除喪失使用功能的水體。
有些公眾看到上述數(shù)字，可能會(huì)有些“失望”，并可能得出改進(jìn)不大的“結(jié)論”。就此，吳舜澤告訴財(cái)新記者：“對于地下水等部分指標(biāo)，是‘穩(wěn)中求進(jìn)’，因?yàn)槠渲卫黼y度大，并且質(zhì)量改善有滯后性，不會(huì)立即好轉(zhuǎn)。”
吳舜澤說，編制組是根據(jù)過去三年間的水質(zhì)現(xiàn)狀，再加上點(diǎn)對點(diǎn)水質(zhì)分析、綜合考慮改善目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性等，綜合確定2020年目標(biāo)的。
未來五年，極差地下水極差比例將控制在15%左右(較2013年降低0.7%)，地級以上城市集中式飲用水水源達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%(較2013年提高0.2%)。對于這樣細(xì)微的數(shù)字變化，吳舜澤向財(cái)新記者分析，這是因?yàn)榈叵滤廴痉乐?、飲用水水源保護(hù)是一個(gè)長期的過程。
“地下水傳播規(guī)律、擴(kuò)散影響非常復(fù)雜，把所有的污染源切斷之后，還有漫長的修復(fù)過程，不是一兩年內(nèi)能夠解決的。極差地下水不可能短期內(nèi)有一個(gè)過山車或者大幅度的改善。”
再如飲用水，“很多水源地都是開放式水體，在大江大河上，受上下游影響非常之大，達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)后，要想顯著提升，也非常困難。”
全國800多個(gè)地級及以上城市集中式飲用水源地，“掰著指頭數(shù)”，未達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的50多個(gè)。““我們就是針對那50多個(gè)來的。”吳舜澤說。
如何落實(shí)水承諾
參與“水十條”編制的多位專家告訴財(cái)新記者，像“大氣十條”一樣，“水十條”是一個(gè)綱領(lǐng)性文件，各省市將制定“水十條”的落地文件，任務(wù)會(huì)層層分解，最終成為一個(gè)個(gè)現(xiàn)實(shí)的具體措施和工程。
如何建立部委協(xié)作機(jī)制，被認(rèn)為是“水十條”能否落地的關(guān)鍵。“水十條”出臺(tái)過程也征集了30多個(gè)部委的意見。吳舜澤說，牽頭部門都會(huì)有一個(gè)時(shí)間表，“水十條”之后，各部委會(huì)有細(xì)化的實(shí)施方案。
“水十條”明確提出“嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核”：國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”。每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。
“一崗雙責(zé)”意味著各級政府在抓部門行業(yè)管理時(shí)，同時(shí)要抓好環(huán)保工作。
有環(huán)保專家觀察認(rèn)為，中國未來的環(huán)保治理體系可能會(huì)發(fā)生變化，各個(gè)部門都要擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，而由環(huán)保部門來當(dāng)“警察”。
吳舜澤透露，“清單式管理”是“水十條”的重要監(jiān)管模式，其將目標(biāo)細(xì)化至年度。財(cái)新記者將“清單式管理”模式簡單舉例如下：
在“水十條”中，2015年底前中國要做的事有：
縣級及以上城市全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度;
京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域建立水污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制;
完成國控重點(diǎn)污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作;
地級及以上城市建成區(qū)完成黑臭水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限;
各級政府制定并公布水污染防治工作方案，逐年確定分流域、分區(qū)域、分行業(yè)的重點(diǎn)任務(wù)和年度目標(biāo)。
2018年起，中國所有縣級及以上城市飲水安全狀況信息都要向社會(huì)公開。
2018年底前對3300萬畝灌溉面積實(shí)施綜合治理，退減水量37億立方米以上;投入使用的沿海船舶執(zhí)行新的標(biāo)準(zhǔn);單體建筑面積超過2萬平方米的新建公共建筑，北京市2萬平方米、天津市5萬平方米、河北省10萬平方米以上集中新建的保障性住房，應(yīng)安裝建筑中水設(shè)施??
“這個(gè)時(shí)間表相當(dāng)于黨中央、國務(wù)院對全國人民的承諾。承諾了，就得辦到。”吳舜澤告訴財(cái)新記者，“要求大家做到什么，是很明確的。時(shí)間表是約束大家的，我們自己也會(huì)有年度考核，對節(jié)點(diǎn)性任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核。”
有參編專家建議財(cái)新記者，媒體應(yīng)該對上述時(shí)間表進(jìn)行追蹤問責(zé)。
除了清單式管理，落實(shí)“水十條”的另一個(gè)手段是“信息公開”。
“大氣十條”的突出亮點(diǎn)，就是公布空氣質(zhì)量監(jiān)測排名的前十名和后十名城市?，F(xiàn)在的“水十
但水環(huán)境狀況排名，較之大氣要困難得多。
“空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果，只需一小時(shí)就能向社會(huì)公開，質(zhì)量控制也做得比較好，而水很多地方是要靠手工監(jiān)測，頻次也不像大氣這樣高。”吳舜澤說，“ 相對于大氣，水的區(qū)域性、流域性特點(diǎn)明顯，比如海河流域 京津冀和南方的豐水地區(qū)城市水環(huán)境質(zhì)量就會(huì)有比較大的差異。 還有比如說流域性的問題，上游對下游的影響，如何界定責(zé)任，技術(shù)難度、管理難度都比較大。”
參編專家之一、江蘇省環(huán)保廳副廳長柏仇勇告訴財(cái)新記者，飲用水水源地的水質(zhì)檢測，包括一月一次的24項(xiàng)常規(guī)檢測指標(biāo)，和一年一次的109項(xiàng)全指標(biāo)檢測。但“水十條”的考核辦法更加嚴(yán)格——檢測指標(biāo)、頻次都變多，之后的最好、最差十個(gè)城市都將據(jù)此排名。
據(jù)介紹，該考核辦法正在環(huán)保部內(nèi)討論，落地不遠(yuǎn)。
宣戰(zhàn)黑臭水體
“水十條”的六大方面指標(biāo)中，黑臭水體概念相對較新。“我個(gè)人體會(huì)到，在這里面最難辦的，可能就是城市黑臭水體的治理。”吳舜澤說。
什么是黑臭水體?吳舜澤解釋，地表水是理化指標(biāo)，而黑臭水體是感官指標(biāo)，老百姓用眼睛看、鼻子聞，也能判斷出來。
具體到界定標(biāo)準(zhǔn)，目前各地不同，主要是溶解氧(DO)和氨氮。以江蘇為例，水中溶解氧(DO)小于2毫克/升，氨氮大于8毫克/升。
編制組在研究過程中，將中國與其他發(fā)達(dá)國家進(jìn)行分析對比，發(fā)現(xiàn)后者在人均GDP7000美元—8000美元時(shí)，和中國的Ⅲ類以上水比重差別不大，但V類水很少，劣V類水體乃至黑臭水體更少，“也許這就是差距之所在。”吳舜澤說。
他認(rèn)為，過去抓大江大河比較多，但前些年網(wǎng)上“讓市長下河游泳”等言論，反映出老百姓重點(diǎn)關(guān)注的大多是黑臭水體。
“水十條”要求，“地級及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2015年底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限。”
雖然目標(biāo)既定，但是各地具體的黑臭水體底數(shù)不清，還要進(jìn)行排查。吳舜澤告訴財(cái)新記者，現(xiàn)有目標(biāo)是在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上做出，“全國各地有差異，南北方差異也比較大。”
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)狀不容樂觀：浙江垃圾河、黑臭河共計(jì)1.2萬公里，約占總長度的10%;江蘇省城市黑臭水體約占河道總數(shù)的20%;河南18個(gè)城市有34條黑臭河流,占河流總數(shù)的 56.7%;廣州市黑臭水體約135 個(gè)，占河涌總數(shù)的58.7%。
吳舜澤用“差中更差”來形容黑臭水體的治理難度，“從客觀規(guī)律來講，城市水體排污量相對比較大，污染比較集中，很多城市水體缺少徑流量，沒有生態(tài)流量，治理起來相對比較難，水質(zhì)改善見效比較慢。”
對于黑臭水體的治理，已經(jīng)深入到“毛細(xì)血管”。吳舜澤說，這和大江大河的管理不一樣。“水十條”明確住建部為牽頭單位，“采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施，每半年向社會(huì)公布治理情況。”
“老百姓有最大的發(fā)言權(quán)。”吳舜澤說，“水十條”的要求也很直觀，“于2017年底前實(shí)現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口。”
另一位參編專家也告訴財(cái)新記者，黑臭水體的排查其實(shí)很簡單，各級政府發(fā)動(dòng)公眾參與排查、舉報(bào)，一個(gè)月內(nèi)就能查清。
雖然全國要在2020年前將黑臭水體控制在10%之內(nèi)，但“水十條”對直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)提出更高要求，要于2017年底前基本消除黑臭水體。
關(guān)于黑臭水體的界定標(biāo)準(zhǔn)，吳舜澤說，接下來應(yīng)該會(huì)制定，但到底是針對黑臭水體的單行文件，還是在綜合類的考核辦法中予以明確，仍然未定。
