2010年以來，隨著地方政府債務規(guī)模不斷擴大和國家加大對地方融資平臺公司清理整頓力度，在基礎設施和公共服務領域通過PPP模式引入社會資本得到各界的高度重視。特別是去年國務院頒發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），要求徹底剝離融資平臺公司的政府融資職能之后，社會各界對于PPP的關注與討論更是呈白熱化的狀態(tài)。
多位業(yè)內(nèi)專家向中國經(jīng)濟導報記者表示，2015年，隨著金融機構(gòu)的全面對接和試點項目的示范效應，PPP將進入深化發(fā)展的下一階段。
初步動員已經(jīng)完成深化學習還需繼續(xù)
“忙！”幾乎所有的PPP業(yè)內(nèi)專家在形容自己2014年的工作狀態(tài)時，都是這個字。各部委忙著起草文件、發(fā)布政策。律師、咨詢機構(gòu)、大學教授忙著向中央部委建言獻策，同時向各地方政府解讀政策、進行PPP培訓。而各地方政府忙著學習和推出PPP試點項目。
“讓全社會了解PPP，讓社會資本明白政府的態(tài)度，大量文件的出臺形成了強大的政策導向，吸引各路人馬殺向PPP。可以說初步動員的工作已經(jīng)完成，PPP的基本概念、政策背景對于地方政府或者社會資本，幾乎是無人不曉。”濟邦咨詢董事總經(jīng)理張燎對中國經(jīng)濟導報記者說。
“但是，大多的PPP項目建設屬于地方事權，從中央部委幾個文件政策的推出到具體工作有序、順利地進行還有很長的距離。由于PPP項目的復雜性和專業(yè)性，隨著項目工作的推進，還是暴露出了地方官員對于PPP認知和操作能力不能滿足現(xiàn)實需要的問題。”張燎建議道，“針對當前各級政府部門自身對PPP運作相關知識和經(jīng)驗缺乏的問題，應當有組織、有計劃地開展專門的PPP培訓，增進政府部門特別是經(jīng)辦人員對PPP的認識和了解，提高政府部門實施PPP項目和實施有效監(jiān)管的能力。”
國家發(fā)展改革委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平還建議道，各地方應當建立PPP部門聯(lián)席會議制度。建議會議由地方發(fā)展改革部門和財政部門牽頭，住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點研究解決三類問題：一是有關PPP法律法規(guī)實施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題；二是重大PPP項目的投資、價格、稅收和土地等支持性政策；三是重大PPP項目建設和運營中的突出問題。“我國近30年的PPP實踐中，大量的外企、國企、民企已經(jīng)參與進來了，各方權利義務邊界清晰，收益模式明了的項目已經(jīng)得到了實施。剩下的，多是需要大量投入和設計，方可成形的項目了。”吳亞平指出。
融資成為下階段主要任務
“隨著PPP各項目采購程序的逐漸完成，政府與社會資本完成簽約的越來越多。下一步，尋求融資支持將成為PPP工作的重點之一。”張燎說。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥也告訴中國經(jīng)濟導報記者，“2014年PPP熱是虛火，一是在中心城市熱度非常一般，二是民營企業(yè)一直疑心重重，致使金融機構(gòu)對于PPP沒有太大反應。到年末，金融機構(gòu)終于感覺到‘狼來了’，對于PPP態(tài)度急速升溫，具有指標意義的是請我們講PPP的金融機構(gòu)排了隊。慢慢的，金融機構(gòu)開始了解PPP內(nèi)在的結(jié)構(gòu)設計和風險管控措施，從而改變自身的風控文化。”“我認為這個過程會持續(xù)到2015年的下半年，金融機構(gòu)對PPP的認識才會到位準確。”張燎說。
“很多基礎設施建設的PPP項目動輒幾億甚至幾十億，上百億，往往一個大的PPP項目需要要幾個銀行財團聯(lián)合投資，才有可能完成融資責任和融資過程。”中國國際工程咨詢公司研究中心處長、教授級高級工程師徐成彬說，“而金融機構(gòu)也需要資金出口。以往銀行表外業(yè)務多以明股實債的形式投向了平臺公司，隨著平臺公司政府融資功能的關停，平臺公司失去了對表外資金的吸引力，但表外資金數(shù)額巨大，PPP項目就成為最具潛力的資金輸出口。”
PPP融資不同于以往抵押融資、擔保融資，項目融資主要依賴項目自身未來現(xiàn)金流量及形成的資產(chǎn)，而不是依賴項目的投資者或發(fā)起人的資信及項目自身以外的資產(chǎn)來安排融資。建設運營PPP項目的項目公司通常為一家有限責任公司，僅負有限追索責任。如果項目失敗了，母公司不承擔賠償責任。“雖然將項目風險轉(zhuǎn)嫁給了銀行，但銀行可以相應提高貸款利率。并且，如果銀行選擇正確，得到的是長達二三十年穩(wěn)定的收益。”徐成彬說。張燎表示，PPP模式應用給商業(yè)銀行基建融資業(yè)務帶來的最大變化之一是客戶對象和關注重點的改變。從瞄準政府客戶到主攻PPP項目投資人/社會資本及其設立的項目公司；從注重政府財力和信用考察，到更加關注PPP項目基礎交易的質(zhì)量和財務可行性。銀行需要習慣于和更廣泛運用依靠項目自身現(xiàn)金流及項目資產(chǎn)權益保障的有限追索項目融資，提供長期限債務融資。需在傳統(tǒng)擔保方式之外，嘗試主要靠收費權、合同收益權、保險權益轉(zhuǎn)讓及直接介入等綜合增信擔保措施。
對于其他金融機構(gòu)如何對接PPP項目，張燎也有自己的思考。第一關于券商，他認為，金融機構(gòu)中，券商在PPP介入深度不太可能超過銀行、私募基金和信托，其發(fā)力點主要在地方政府債、項目收益?zhèn)BS等固收類產(chǎn)品，資管計劃及PPP項目并購財顧業(yè)務上尋找機會。
第二關于信托，信托在PPP業(yè)務中其實處于非常尷尬位置，既不如銀行貸款成本低成為PPP項目債務融資主渠道，又不像真正的基礎設施基金能提供PPP項目股權資本，甚至比不上券商可以承銷發(fā)行項目收益?zhèn)５磐锌梢栽趦煞矫鎸覲PP業(yè)務，一方面是做PPP項目過橋性融資，以名股實債、高息債或夾層融資形式介入，對應風險較高的PPP建設期；另一方面是發(fā)起和管理信托計劃，作為基礎設施基金的優(yōu)先級投資人。
第三關于保險，保險資金“安（全）、大（額）、長（久期）”的特點，本應是基礎設施最佳資金來源之一，但囿于現(xiàn)行監(jiān)管政策和交易結(jié)構(gòu)特點，參與PPP業(yè)務的對接點有：資產(chǎn)端，專項債權計劃可以為大型PPP項目解決部分債務融資并且通過保險資管公司等工具，險資成為PPP基金的優(yōu)先級LP（有限合伙人）是很有前景的資產(chǎn)配置方向。負債端，保險公司開發(fā)信用險種，為某些政府付費PPP項目的履約風險承保，可增加PPP項目結(jié)構(gòu)設計的靈活性。
試點項目發(fā)揮示范作用
財政部于去年12月，公布了30個政府和社會資本合作模式(PPP)示范項目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及多個領域。財政部表示，PPP示范項目實施是推廣運用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。對于這些項目的進展，金永祥表示，這些項目都在推進當中，近兩個月內(nèi)還無法簽約，仍需要做大量前期準備工作。
安徽池州市污水處理及市政排水設施政府購買服務項目是目前這30個項目中首例簽約的，于今年1月1日開始建設。該項目創(chuàng)新的一點是“廠網(wǎng)一體”市場化運營。池州項目是按照“以市帶縣”方式，將市區(qū)及各縣區(qū)項目整體打捆，包括污水處理廠、市政排水管網(wǎng)、泵站等，通過“廠網(wǎng)一體”實現(xiàn)排水管理行政權力歸集和運營主體合一。該項目總投資7.12億元，將池州市目前兩座污水處理廠污水、雨水750公里排水管網(wǎng)、7座污水泵站打包作為一個整體，授予項目投資公司特許經(jīng)營權。
并且，不同于其他的PPP項目，池州項目中采取中標單位持股80%，池州自來水公司持股20%的形式，組成混合所有制公司，來實現(xiàn)社會資本和政府補貼的有效結(jié)合。“這樣的作法，既充分體現(xiàn)了社會資本與政府的合作，也調(diào)動了社會資本與政府的積極性，堪稱該項目的一大亮點。”作為該項目的財務咨詢方的金永祥分析道。據(jù)了解，在池州項目出臺之后，社會資本對其格外青睞，不少金融機構(gòu)爭相對其貸款。而目前，經(jīng)過了兩個多月的運轉(zhuǎn)，據(jù)金永祥的介紹，該項目正在按照合同進行，移交已基本完畢。“現(xiàn)在池州每天都有幾波人前來交流、學習，令接待人員壓力倍增。當從另一個方面講，池州項目也起到了示范的作用。隨后遼寧大連、安徽銅陵也是按照池州模式進行操作的。”
另據(jù)中國經(jīng)濟導報記者了解，我國首個集河道治理PPP、競爭性磋商、海綿城市改造于一體的項目——南寧“海綿城市”試點項目——竹排江上游植物園段（那考河）PPP項目采購工作在今年2月正式完成，成為廣西首個簽約的PPP項目。據(jù)介紹，該PPP項目由南寧市政府授權南寧市城市內(nèi)河管理處采用競爭性磋商方式采購，北京城市排水集團有限責任公司中標。按照工作計劃，投資人中標后30天內(nèi)在南寧組建項目公司，隨即開展項目建設各項前期準備工作，力爭在2015年3月30日前開工建設。
海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。該項目引入北排集團作為社會投資人與政府方合作10年，由社會資本承擔大部分的風險，政府以按效付費的方式，通過績效考核逐年支付服務費，減輕了政府的風險和負債。“本項目的成功采購，為南寧市其他內(nèi)河的綜合整治從建設理念到融投資、運營、管理、移交等工作提供了經(jīng)驗借鑒，對南寧市實施“中國水城”建設，打造水生態(tài)文明城市和“海綿城市”具有重大意義，并產(chǎn)生深遠的影響。”作為南寧市政府項目交易顧問的張燎說道。
鏈接
PPP項目運作過程
1、政府主管部門（投資主管部門、行業(yè)主管部門或?qū)ｉT的PPP推進機構(gòu)）根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項目，并授權有關機構(gòu)（如投融資平臺公司、國有企事業(yè)單位）作為項目發(fā)起人。
2、授權機構(gòu)組織項目可行性研究，確定項目目標和產(chǎn)出、服務范圍、需求量、建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準、選址等內(nèi)容。完成項目可研報告報批手續(xù)。
3、根據(jù)項目可研報告及其批復結(jié)果，聘請專業(yè)化的咨詢機構(gòu)研究制定PPP實施方案，包括：PPP方式、投融資政策、招標方案、社會投資者的準入條件（資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)人員資質(zhì)、經(jīng)營業(yè)績、相關項目經(jīng)驗等），盈利模式、價格形成機制、監(jiān)督評價、資產(chǎn)移交辦法等。
4、組織實施項目法人招標（公開招標、邀請招標或競爭性談判、競爭性磋商），主要工作包括編制招標文件，確定協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、服務購買協(xié)議、租賃協(xié)議）主要條款，制定評標條件和標準，面向社會招標，擇優(yōu)選定中標者，商務、技術談判，簽署相關協(xié)議。
5、中標企業(yè)（與政府授權機構(gòu)）組建項目公司，組織編制項目初步設計和概算以及施工圖設計，完成項目開工前其他各項審批手續(xù)。
6、項目公司具體負責項目的融資和建設管理等工作。項目建成后，項目公司承擔運營和維護工作。
