空氣質(zhì)量改善與污染物總量控制，是大氣環(huán)境保護的核心問題?？諝赓|(zhì)量改善是目的、是結(jié)果，污染物總量控制是途徑、是手段。但是，在大氣環(huán)保具體工作中，二者關(guān)系經(jīng)常錯位。

這種錯位體現(xiàn)在哪里呢?大氣污染物總量控制及污染治理任務(wù)通常是明確的、具體的，且可按行政區(qū)進行分配或下達;而大氣環(huán)境質(zhì)量改善卻涉及產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)、污染源的空間分布、氣候與氣象等因素，而且不同大氣污染類型的空間尺度相差很大，如灰霾污染往往是大尺度范圍的，由于污染企業(yè)無組織排放導(dǎo)致的惡臭污染往往是小尺度范圍的。

應(yīng)該說，過去的大氣環(huán)境保護是以污染物排放總量控制為核心的。但是，在家底不清、監(jiān)測體系不完善、監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性受置疑的情況下，過于倚重總量控制，難免出現(xiàn)總量控制指標連年下降，空氣質(zhì)量仍持續(xù)惡化的尷尬局面。

當然，APEC藍似乎讓這種尷尬看見了一線光明。我們不妨將北京APEC期間的空氣質(zhì)量保障方案，視為一次積極且效果不錯的“地方試驗”。姑且不論成本，單從效果看，可以說基本達到了目的。類似試驗在此前的2008年北京奧運會、2010年上海世博會和廣州亞運會以及2014年南京青奧會期間多次進行，效果無一例外，還不錯。尤其是2010年長達6個月之久的上海世博會空氣質(zhì)量保障“試驗”，可稱得上是場“中試”，甚至是“小試牛刀”。

這些試驗從數(shù)天到數(shù)個月、從北方到江南華南、從夏季秋季再到冬季、從一個城市或地區(qū)的單打獨斗再到多個城市和地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控，類型越來越多樣，經(jīng)驗越來越豐富。從小處講，有益于提高未來重污染天氣防控對策的科學(xué)性、對策作用點的精確性以及防控成本的有效性;從大處看，是中國探索從“世博藍”到“APEC藍”、再到“常態(tài)藍”，改善空氣質(zhì)量的良好開端。

試驗之后，我們應(yīng)認真編制“試驗報告”。報告內(nèi)容除了通常應(yīng)包括的，如試驗期間防控區(qū)域內(nèi)所有監(jiān)測點站的空氣質(zhì)量情況、同時期氣象條件、每次試驗的空間范圍、防控對象(如重點企業(yè)、建筑工地、機動車出行等)及防控程度等以外，還應(yīng)有一項非常關(guān)鍵的內(nèi)容，就是防控方案的實施成本或代價，特別是成本該如何分擔。

成本或代價如何在中央和地方政府，政府與企業(yè)和社會之間分擔?這關(guān)系到能否促進政府、市場、社會三方形成改善環(huán)境質(zhì)量的合力，也是建立改善空氣質(zhì)量乃至整體環(huán)境質(zhì)量的根本措施和長效機制的關(guān)鍵。無疑，這還得依賴制度。

用制度保護生態(tài)環(huán)境，不僅僅出現(xiàn)在黨和政府的文件里、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的口頭上，而且已經(jīng)落實到政府、市場、社會三方協(xié)同治污的行動上。作為環(huán)境管理制度的重要組成部分，正在修訂的《大氣污染防治法》，尤其須處理好中央與地方、政府與市場、法律與政策、群眾的權(quán)益與責任四方面關(guān)系。

首先，是各級政府的職責與分工。

十八屆三中全會明確要加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，以及地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。新《環(huán)境保護法》也強調(diào)，地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。

正在修訂的《大氣污染防治法》，在“空氣質(zhì)量”與“污染物總量”的關(guān)系上，應(yīng)構(gòu)建“雙約束”格局，即本級人大監(jiān)督地方環(huán)境質(zhì)量目標達標情況，上級考核下級總量控制任務(wù)完成情況。也就是說，由本市人民代表大會及其常委會對本市政府環(huán)境目標完成情況進行考核，明確縣級以上行政區(qū)(省長、市長、縣長)需向本級人大及其常委會匯報包括大氣環(huán)境在內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境質(zhì)量目標實現(xiàn)情況、污染治理目標完成情況等。

另一方面，也應(yīng)考慮空氣及大氣污染的流動性和區(qū)域性特征，及控制、治理的適宜空間尺度，將大氣環(huán)境質(zhì)量目標實現(xiàn)情況和大氣污染源治理、監(jiān)督等情況分開。比如，作為污染治理的污染物總量控制、重大污染源的監(jiān)管、污染事故事件的處理處置等，應(yīng)強化自上而下的行政監(jiān)督，尤其應(yīng)著重各級行政區(qū)內(nèi)完成大氣污染治理任務(wù)的協(xié)調(diào)，形成改善環(huán)境空氣質(zhì)量的合力。

而國家層面，應(yīng)側(cè)重于大氣污染治理和環(huán)境空氣質(zhì)量改善的立法、制度供給，以及跨省級行政區(qū)大氣污染治理的協(xié)調(diào)和全國范圍的空氣環(huán)境質(zhì)量改善。在污染源監(jiān)管和污染物總量控制上，應(yīng)在增強縣級環(huán)境監(jiān)測與管理能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，強化屬地管理，改變地方政府難以有效監(jiān)管央企的現(xiàn)狀。

其次，是政府與市場的關(guān)系。

十八屆三中全會明確了市場在資源配置中起決定性作用。無論是作為生產(chǎn)者的企業(yè)，還是作為消費者的個人或家庭，都應(yīng)是污染治理的責任主體，這也是“污染者責任”原則的體現(xiàn)。污染者很難自覺履行其治理污染、保護環(huán)境的責任，需要政府的強制性及合理的制度安排。但是，政府又不宜直接干預(yù)污染者這一微觀主體履行其責任的方式和手段。因此，政府不宜強調(diào)，對嚴重污染大氣環(huán)境的產(chǎn)品、落后生產(chǎn)工藝和落后設(shè)備實行淘汰，而應(yīng)通過制度設(shè)計，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，嚴格執(zhí)法，倒逼排污者改善排污行為即可。

正在修訂的《大氣污染防治法》，不應(yīng)限定能源類型(如煤炭)和供熱方式(如集中供熱)，而應(yīng)強化污染源監(jiān)督，督促各地嚴格執(zhí)行污染物排放標準和總量控制目標。至于選擇什么供熱方式，由各地和市場自行選擇。

再次，是立法的公平性與政策的針對性。

總量控制作為特定政策，基于效率性原則，政策性、針對性強，具有一定的合理性，尤其是在中國環(huán)境保護起步階段。但是，總量控制如果一味地強調(diào)針對所謂重點污染源、重點污染物，就隱含了坐等“小污染”變成“大問題”才采取行動的意味，這顯然與污染治理中“預(yù)防為主”的原則相悖。

環(huán)境管理的關(guān)鍵也許并不在嚴，而在公平(污染源無論大小)。我認為，本次立法應(yīng)明確或強化公平性、普遍性。也就是說，總量控制應(yīng)針對所有區(qū)域(無論所謂的重點區(qū)域還是一般區(qū)域)，所有污染類型(無論工業(yè)源還是生活源)、污染源(無論大小)、污染物種類。

當然，總量控制的針對性依然重要，只是應(yīng)強調(diào)針對不同類型城市的分類指導(dǎo)(比如大氣污染較重的城市、較好的城市等)。在明確總量控制與質(zhì)量達標之間的關(guān)系，或關(guān)聯(lián)性研究與分析的基礎(chǔ)上，對總量控制指標完成與否、環(huán)境空氣質(zhì)量達標與否、污染物排放標準達標與否，分為不同類型區(qū)域或城市，提出針對性的要求。

最后，公眾參與的權(quán)益與責任。一方面，進一步明確包括普通公眾、社會組織(社會組織、基層群眾自治組織)以及人大代表和政協(xié)委員對政府、企業(yè)在大氣污染治理中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)等，尤其是應(yīng)以制度保障公眾對政府環(huán)境監(jiān)管行為和企業(yè)排污行為的監(jiān)督;另一方面，本著“污染者責任原則”，進一步明確公眾作為污染者(即日?；顒尤缫率匙⌒械鹊奈廴拘袨?的責任和義務(wù)。

總體來說，我認為，應(yīng)根據(jù)不同大氣污染類型及與之相應(yīng)的、適宜的空間范圍，先制定空氣質(zhì)量改善目標，再制定各類污染治理及總量控制的要求，最后再按行政區(qū)和行政層級落實其產(chǎn)業(yè)與能源升級、污染源治理的任務(wù)。解決好空氣質(zhì)量改善和污染物總量控制這一核心問題，理順政府、市場、社會的關(guān)系，APEC藍才有望成為常態(tài)藍。