今年1月1日起，經(jīng)過修訂的《預(yù)算法》正式實(shí)施。由于它的重新修訂勢(shì)必將對(duì)政府采購包括環(huán)境服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，而與此同時(shí)產(chǎn)業(yè)界似乎對(duì)它的了解又有待深入，基于此，E20環(huán)境平臺(tái)傳播中心記者特以此為契機(jī)，專訪了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域服務(wù)多年的法律專家——劉敬霞律師，請(qǐng)她來詳述《預(yù)算法》的“前世”與“今生”。

問：《預(yù)算法》修改的大背景及立法目的為何?

答：2015年1月1日開始實(shí)施的《預(yù)算法》，與中共中央十八大精神以及新一屆政府管理國家的思路大背景密切相關(guān)，與國家倡導(dǎo)的“依法治國”、“市場在資源配置中起決定性作用”是一脈相承的，其目的在于規(guī)范政府的收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束，提升國家治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、清理地方政府債務(wù)及地方投融資平臺(tái)的形勢(shì)下，不能完全依靠公共財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模投資，“要管住政府亂收錢、亂花錢”，“讓市場的歸市場，政府的歸政府，各盡其職”。

問：《預(yù)算法》與政府財(cái)政有著怎樣的關(guān)系?

答：現(xiàn)代財(cái)政法的制度體系，包括規(guī)范財(cái)政收入關(guān)系、財(cái)政支出關(guān)系、財(cái)政管理關(guān)系的所有法律制度。健全的財(cái)政法律體系，規(guī)范財(cái)政收入關(guān)系的，包括稅法、收費(fèi)法(如國家收取的非稅性收費(fèi)等)、國債法(包括內(nèi)債、外債);規(guī)范財(cái)政支出關(guān)系的，包括政府采購法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、財(cái)政投資法;規(guī)范財(cái)政管理關(guān)系的，是預(yù)算法，因此，預(yù)算法又稱為“國家會(huì)計(jì)法”。

問：《預(yù)算法》中規(guī)定了幾種政府預(yù)算的類型?

答：《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。其中一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出。

問：我國《預(yù)算法》的發(fā)展歷程分為幾個(gè)階段?

答：新中國成立以來，我國預(yù)算法的演變包括了幾個(gè)階段：它包括1949年的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議綱領(lǐng)》、1951年頒布的《預(yù)決算暫行條例》、1991年頒布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，以及1994年正式實(shí)施的《預(yù)算法》。此外，根據(jù)2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改“中華人民共和國預(yù)算法”的決定》修訂并自2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》。

預(yù)算法的以上發(fā)展，可以概括為三個(gè)階段：“中央地方合灶吃飯”、“中央地方分灶吃飯”(以1994年分稅制為標(biāo)志)、現(xiàn)在的“高度集中+分級(jí)管理”(中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理。國家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共設(shè)五級(jí)預(yù)算，各級(jí)政府“自己的日子自己過，自己記賬自己平衡”)三個(gè)階段。

問：預(yù)算法修訂之后會(huì)對(duì)地方政府(縣市一級(jí))帶來哪些影響?

答：會(huì)帶來以下4個(gè)方面的影響：

1、政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。

2、經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

3、上級(jí)政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級(jí)政府預(yù)算的資金。下級(jí)政府不得擠占或者截留屬于上級(jí)政府預(yù)算的資金。

4、縣級(jí)以上政府審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

問：新《預(yù)算法》還有其他哪些亮點(diǎn)?

答：它突顯了4個(gè)方面的特征：

1、預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)都有嚴(yán)格的法定程序。

2、各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。

3、國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。

4、在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施;必須做出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中做出安排。

《預(yù)算法》的修訂，將會(huì)影響到第三方治理、政府采購公共服務(wù)和PPP等改革方式的最終落地。于此，E20研究院將對(duì)此問題展開深入研究，并在“2015(第十三屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇上與各界分享最新成果，敬請(qǐng)同步關(guān)注!

劉敬霞簡介

劉敬霞律師，是北京市道和律師事務(wù)所合伙人，執(zhí)行主任。曾擔(dān)任北京市律師協(xié)會(huì)環(huán)境法律專業(yè)委員會(huì)秘書長、北京市律師協(xié)會(huì)政府法律顧問委員會(huì)委員、北京市律師協(xié)會(huì)證券期貨委員會(huì)委員、北京市女律師工作委員會(huì)委員，同時(shí)，還曾擔(dān)任上市公司獨(dú)立董事、中央企業(yè)投資管理和國有企業(yè)法律顧問職務(wù)。

她在法律服務(wù)方面深耕20余年，精通土地、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)工程、公用事業(yè)、投資、并購、證券、金融、基金、公司管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律業(yè)務(wù)，為企事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體提供了廣泛的法律服務(wù)，并以其豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)獲得客戶高度贊譽(yù)。