PPP模式作為一種制度安排自上世紀八九十年代在英國提出以來，不同程度的實踐和探索已經(jīng)幾乎波及世界主要的市場經(jīng)濟國家。2000年后，我國在城市市政公用行業(yè)啟動市場化改革，開始嘗試PPP模式的實踐，其中最為業(yè)界熟悉和后來被廣泛應(yīng)用的就是BOT、TOT等方法，這些模式在中國特殊的建設(shè)背景、投融資背景下，其在實踐中的操作模式不斷地本土化和國情化，使用的范圍也不斷地加以擴展，形成了一些理念相通，但操作規(guī)程具有很大差異化的中國特色的PPP體系。這一模式的應(yīng)用對于緩解本世紀初我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與資金配置方面的矛盾，加快國內(nèi)的城鎮(zhèn)化進程，推進經(jīng)濟的高速發(fā)展實際上都起到了非常好，或者說是不可或缺的作用。在我國的自來水廠，污水處理廠和垃圾焚燒處理設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域的作用尤為突出，在相當(dāng)大的程度上加快和推進了國內(nèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域體系的構(gòu)建與完善，可謂功不可沒。

2014年，隨著新一屆中央政府面對經(jīng)濟新常態(tài)所采取的一系列應(yīng)對措施和政策調(diào)整，PPP模式被以一種前所未有的規(guī)格和力度被各級政府推介和響應(yīng)，尤其隨著財政部、發(fā)改委一系列框架性文件的出臺，PPP模式已經(jīng)在各地形成了聲勢浩大的應(yīng)用態(tài)勢，可以說呼聲一浪高過一浪。但根據(jù)以往的政策應(yīng)用和推廣經(jīng)驗，在當(dāng)前幾乎是逢重大項目必談PPP的熱鬧形式下，一些冷靜的思考和對規(guī)范化的敬畏是必要也是必須的，一些理念和邊界的理清和甄別對于PPP的長期有效運行則顯得日漸迫切。以下就幾個問題提出來，供業(yè)內(nèi)共同探討和完善。

PPP模式作為一種資金籌措與合作的制度安排，其核心的組成部分是公共設(shè)施或服務(wù)項目以及私人或者說是民間的資本，以公共項目為基點，以公私合作為特征，以撬動民間資本和提高效率為目標，以政府的信譽吸引民間資本的參與，從而克服資金短缺的瓶頸，完成公共項目的建設(shè)和運行。該模式將公共建設(shè)項目的信譽與民間資本的收益相結(jié)合，滿足了政府的資金杠桿需求，在一定的時間內(nèi)擴大公共建設(shè)項目的數(shù)量和規(guī)模，滿足社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。從理論上講，PPP模式不但擴大了同一時間段內(nèi)投入公共項目建設(shè)和運營的資金量，同時由于私人資本的介入可以有效地提高公共項目的建設(shè)和運營效率，從而完成政府和民間資本的雙贏。

第一，在新常態(tài)的經(jīng)濟背景下，我國地方財政收入增加缺乏創(chuàng)新的渠道，地方政府在事權(quán)和財權(quán)上多年不匹配，地方政府在以往的諸多應(yīng)用PPP模式的項目上存有諸多信譽不良記錄，所以在當(dāng)前PPP模式的應(yīng)用中首先要考慮的不是撬動多大的資金量，而是要以針對性的法規(guī)為支撐，規(guī)范和規(guī)避PPP項目在整個生命周期中的法律風(fēng)險和支付隱患。以BOT為例，以往在國內(nèi)操作過程中就是以擔(dān)保抵押方式，代替了國際上通行的項目收益擔(dān)保方式，這是一種BOT形式的變種，借貸方雖然規(guī)避了風(fēng)險，但同時也限制了BOT模式更加廣泛的應(yīng)用。目前地方財政支出剛性和收入保證在支撐大規(guī)模PPP項目的開展上還缺乏一定的最終支付保證，也就是說私人資本還在一定程度上缺乏獲得承諾收益的保障。目前國內(nèi)部分的BOT污水處理廠經(jīng)常被拖欠運營費用就是典型的例證。所以說，PPP模式當(dāng)前最迫切最核心的問題就是要以法規(guī)的形式確保執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)能有章可依，有法可循。只有從根本上消除了PPP模式的風(fēng)險，這一模式才具備大規(guī)模推行的保證，同時這也是消除面對PPP項目政府熱情和民間吸引力不匹配的核心所在。

第二，政府要在這一輪的PPP高潮中切實控制好項目的數(shù)量和規(guī)模，PPP作為一個融資的工具可以放大資金的募集規(guī)模，暫時緩解政府的資金壓力，但PPP解決的只是個過程問題，最終的結(jié)果，不管是資金的占用成本還是運營維護成本都是要政府買單。不管是財政全額撥付，還是收費加財政補貼，地方政府的收入規(guī)模只能支撐一定數(shù)量的PPP項目，一旦政府不能按期支付承諾回報，那么PPP的資金放大作用就會轉(zhuǎn)化成政府的支付壓力和風(fēng)險，這一點上一定要汲取上一輪地方融資平臺的經(jīng)驗教訓(xùn)。所以政府的財政有多大的實際支付能力，在某種程度上決定了PPP在本地區(qū)推廣運行的規(guī)模，切不可在這一輪的PPP風(fēng)潮中，不切實際地盲目擴大項目的數(shù)量和規(guī)模，不管是基于投資拉動地方經(jīng)濟的目的，還是完善公共設(shè)施的政績考量，都要求地方政府量入為出，有計劃，有控制地使用好PPP的資金放大功能，切不可演化成聚集政府支付風(fēng)險的另一場盛宴。

第三、中央政府是否可以調(diào)整一部分對地方財政支持的撥付形式，加強對PPP模式推廣的支持，緩解地方政府的最終買單壓力。比如在農(nóng)村的環(huán)境污染治理領(lǐng)域，中央政府加大了支持力度，下?lián)芰舜罅繉ｍ椯Y金，但這些支持資金嚴格規(guī)定只能用在農(nóng)村污染治理設(shè)施的投資建設(shè)階段，雖然這兩年農(nóng)村的污染治理建設(shè)進程推進的比較快，但這些建成設(shè)施的后續(xù)運營維護是個亟待解決的大問題。除了運營維護的人才、技術(shù)等問題外，運營費用的落實成了最頭疼的問題，有很多的污染治理設(shè)施因為沒有費用支撐運營維護而閑置，建成之日就是曬太陽之時，造成了極大的浪費。目前，相當(dāng)多的縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)都有效籌集這筆運營維護資金，農(nóng)村收費又不現(xiàn)實，尤其在廣大的中西部地區(qū)，農(nóng)村的環(huán)境污染治理設(shè)施成了只見建設(shè)，看不到運營維護的一場形式運動，這樣不但不能根本解決農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，同時也是對有限的環(huán)境投資的一種浪費。在當(dāng)前PPP的大形式下，中央政府能不能適當(dāng)調(diào)整對地方農(nóng)村環(huán)境治理財政支持的限制條件，將一部分的建設(shè)資金允許地方政府根據(jù)需要協(xié)調(diào)一部分用于建成后農(nóng)村污染治理設(shè)施的運營維護費用，而缺口的部分可以考慮用PPP的模式加以彌補，在有了運營資金的保證下，民間投資運營農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施的積極性也會發(fā)生根本性的改變。改善農(nóng)村環(huán)境治理中央財政資金的使用規(guī)定，不但可以撬動更大的資金投入農(nóng)村環(huán)境污染治理的建設(shè)，更主要的是建的起，也用的起，這對于改善我國農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量，改善區(qū)域和流域的水體環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。

第四，PPP模式應(yīng)用的成效取決于有效的運營監(jiān)管。PPP的真正成功并不在于僅僅是撬動資本，完成大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是在于今后數(shù)十年的運營服務(wù)是否可以維持在專業(yè)和高效的水平。這不僅在于在PPP操作開始階段的合同等各類信息公開或其他操作的規(guī)范化，更重要的是在運營階段的政府監(jiān)管能力和有效性。PPP模式的最終目標仍然是提供公共服務(wù)，如果公共服務(wù)質(zhì)量不合格，則之前的一切作為無論如何漂亮，都是只是做了一場無用功。

第五，PPP模式應(yīng)當(dāng)謹慎防范地方政府的“代際”不公平問題的發(fā)生。這涉及到PPP兩個方面的風(fēng)險。一方面是私人部門面臨的風(fēng)險，即地方政府換屆后，履行合同的意愿和能力應(yīng)當(dāng)保持連續(xù)性。此類政府信用風(fēng)險這正是私人部門在PPP模式下面臨的最大風(fēng)險，特別是在廣義的PPP模式下。另一方面，是后續(xù)政府的財政風(fēng)險。當(dāng)前政府部門在利用PPP緩解了燃眉之急，將當(dāng)前面臨的大量初期投資延長到后續(xù)二三十年的運營期進行支付的同時，必須系統(tǒng)考慮政府財政在后續(xù)支付的能力，避免造成債務(wù)危機。這也是新一輪PPP政策中提到的全生命周期地去考慮項目。不僅是在物有所值(VFM)評價中進行全生命周期的評價，在論證財政承受能力時，也必須論證“全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素”。

第六，不妨拓寬PPP模式的推廣范圍。政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域事實上遠遠超過城鎮(zhèn)化或公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。國外在水庫、灌溉工程、近海資源保護等方面都有PPP項目或私人部門參與的成功案例，在國家公園等生態(tài)保護領(lǐng)域也有大量特許經(jīng)營的成功案例。我國在植樹造林方面，也利用林權(quán)的收益出現(xiàn)了公司參與農(nóng)民合作社的公私合作試驗?zāi)Ｊ?。事實上，只要?quán)利邊界清晰、收益模式合理可行，PPP可以應(yīng)用的范圍可以拓寬到各類生態(tài)保護工程領(lǐng)域，支持各類流域治理和生態(tài)公園的建設(shè)運營，甚至是《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)中提及的眾多領(lǐng)域，都可以考慮引入PPP模式。因此，國家在篩選提供資本投入支持的示范項目時，是否可以將重點從PPP實踐較多、操作模式相對成熟的水務(wù)、垃圾處理、交通、能源等領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到實踐進展相對薄弱的方向上，以探索出更多元化的成功案例。而對于原有的相對成熟的領(lǐng)域，則可以致力于典型成功案例的總結(jié)和宣傳。