臨近新年的上海踩踏事件又讓我們反思中國超大城市的問題，僅有光鮮亮麗的高樓和先進的基礎設施建設并不意味著好的城市治理，治理的現(xiàn)代化更多體現(xiàn)在軟的方面，這些超大城市的經濟水平基本都超過一萬美元，治理的重心應更多地轉移到社會和環(huán)境領域，包括生態(tài)的保持和改善。
超大城市的增長極限
中國城鎮(zhèn)化進程的顯著特征是大城市化，特別是特大城市的高速規(guī)模擴張，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中特別提到“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”，社科院最新一期的中國城市發(fā)展報告也將焦點聚焦在特大城市這一矛盾。國務院最新發(fā)布了《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，提出原有的城市規(guī)模劃分標準已難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展等新形勢要求，因此重新調整了城市規(guī)模劃分標準，并增設了“超大城市”，標準為城區(qū)的常住人口超過1000萬。全球此類城市共有25個。
根據(jù)國內第六次人口普查數(shù)據(jù)，其中有6個城市的市轄區(qū)人口超過1000萬，包括北京、上海、天津、重慶、廣州和深圳，10個城市的市轄區(qū)人口超過500萬，21個城市市轄區(qū)人口在300萬到500萬之間，164個地級市市轄區(qū)(或縣級市)人口在100萬以上。超大城市的人口規(guī)模與綜合承載力之間的矛盾更為突出(相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較見表1)，交通擁堵嚴重，房價上漲過快，教育、醫(yī)療等公共服務資源不足，在生態(tài)環(huán)境領域則突出表現(xiàn)在霧霾、缺水/內澇、垃圾圍城三大問題，大氣、水、固廢全線告急，超大城市的生態(tài)治理顯然需要新思維。
超大城市的生態(tài)環(huán)境承載力似乎要比人口、經濟、土地、能源的發(fā)展先達到極限。2014年的中央經濟工作會議提到“從資源環(huán)境約束看，過去能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經達到或接近上限”。這在超大城市及其周圍經濟圈中尤其明顯，根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院和清華大學環(huán)境學院最近完成的《基于全國城市PM2.5達標約束下大氣環(huán)境容量模擬》初步核定表明全國地級及以上城市中大約有80%以上的城市PM2.5年均濃度超標，其中京津冀地區(qū)為嚴重超載區(qū)域，北京和天津的二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的超載率大于150%，氨的超載率大于100%。另據(jù)世界自然基金會和中國-東盟環(huán)保合作中心聯(lián)合發(fā)布的《中國生態(tài)足跡與可持續(xù)消費研究報告》表明上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳的人均生態(tài)赤字都高于1.4全球公頃，意味著其消耗的生態(tài)資源需要超過1.4倍的區(qū)域面積才能提供。
超大城市的治理困局
與世界上其他國家不同的是，中國的超大城市都是直轄市、省會城市和計劃單列市，在全國要素和資源分配中占據(jù)優(yōu)勢地位，這是超大城市高速發(fā)展的原因，也是超大城市不可抑制的規(guī)模詛咒的由來。超大城市需要通過行政手段征用外部資源和環(huán)境容量來維持其規(guī)模，比如水資源和電力外調、垃圾外運、污水外排等，其自身已不是一個自我平衡、自我調節(jié)、可持續(xù)的完整生態(tài)體了。
超大城市的規(guī)?？刂颇壳爸饕ㄟ^戶籍制度來實現(xiàn)，限購、限行等措施都是基于戶籍政策來劃分的，但單純依靠此類行政手段似乎總被人們詬病，認為其不是現(xiàn)代治理。就像物業(yè)管理，聰明的管理員通過電子監(jiān)控、信息登記、代收等方式應對電商時代越來越多出入小區(qū)的快遞人員，而懶惰的管理員則通過一律不讓快遞員進入小區(qū)來實現(xiàn)所謂的安全，要接快遞只能出來自取，如果你是“剁手黨”，肯定對后者深惡痛覺。前段時間北京官員排斥外來人口的言論就廣受批評，而深圳突擊出臺小客氣限購政策也備受爭議。
當前有效的方式就是通常我們所熟知的經濟手段，提高超大城市公共服務價格，比如高地鐵票價、高停車費、高房價、高水價和電價等，通過價格杠桿，自然擠出低效的產業(yè)和低收入人群，但這當中又存在著加劇社會不公平的傾向。行政手段對增量更不公平，新進入城市和后發(fā)展的群體受到限制，這也是除上海外北京和貴陽的小客車限購令都采用搖號而未采用競價的原因，廣州、天津和深圳則采取了搖號和競價相結合的方式進行平衡;而經濟調控則對存量中的弱勢群體更不公平，且這樣的調控手段需要與替代的公共服務水平的提升相配套，比如北京地鐵提價僅在高峰期下降了約5%的流量，其效果非常有限。發(fā)展到當前階段，超大城市的治理應該有個基本限度，那就是要改善城市內的公平，至少不是加劇和擴大現(xiàn)有的不公平。
中國超大城市的生態(tài)問題，并不同于歐美上世紀40年代以來的案例，其問題的癥結和影響都是不可同日而語的。因其人口和地理的規(guī)模效應，加之近十年來中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的狂飆突進和高度同構化，污染物排放的增量和增速都和經濟表現(xiàn)一樣讓世人矚目，其最終導致的霧霾受災人口近十億、受災面積上百萬平方公里，都是當年倫敦和洛杉磯的大氣災害無法比擬的。
我國2000年起就頒布了《大氣污染防治法》，近期又陸續(xù)發(fā)布了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》及重點工程項目、《大氣污染防治行動計劃》及地方實施細則等。從京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域的城市污染排放清單和治理措施看，思路無非針對本地污染源最主要的兩大方面，即去工業(yè)化和限城鎮(zhèn)化，也就是我們通常所說的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。
去工業(yè)化核心是去煤化，直觀的表現(xiàn)是加快淘汰和搬遷落后產能“三高”企業(yè)，集中完成部分留存城市中的燃煤電廠、燃煤鍋爐和工業(yè)窯爐的污染治理設施建設與改造，實現(xiàn)主要城市的煤改氣、煤改電等。限城鎮(zhèn)化的主旨是控制消費排放規(guī)模，主要手段限購限行，特別是嚴格控制機動車的保有量和限制出行，同時輔以油品質量的逐步提升。去工業(yè)化主要針對社會大組織，限城鎮(zhèn)化主要針對普羅大眾。從目前短期治理效果來看，傳統(tǒng)行政和強制手段對社會大組織較為有效，但究其實質只是原有系統(tǒng)性問題的“補丁”，不是所謂的“升級版”，從而并不能產生根本性的經濟轉型和生態(tài)變革。中國超大城市生態(tài)治理，面臨新的階段和條件，需要在理論和實務上進行創(chuàng)新，特別是在生態(tài)治理市場化和大眾化方面。
超大城市的綠色秩序
近年來面對房市下行壓力，47個限購城市中已有42個陸續(xù)取消限購，應該說，限購和取消限購都是極其簡單粗暴的。當前有4個超大城市(北京、上海、廣州和深圳)仍然采取限購措施，想放松政策但仍有顧慮，其實這幾個現(xiàn)代化和文明程度較高的城市完全可以換一種思路來治理，那就是構建新的綠色秩序。這在部分城市的小客車限購令中已有突破，比如北京、深圳的節(jié)能與新能源車增量指標和普通車增量指標分別搖號，前者的中簽幾率更高。這就使得行政和經濟手段之上有了生態(tài)效率協(xié)同的正當目的，這樣的區(qū)別政策同樣可以與房產限購相結合，比如綠色建筑的限購可以放松。即使同樣存在經濟購買力上的不公平，但這種購買行為產生正的環(huán)境外部性，是全市人民都獲益的。
進一步構建以社會綠色信用為切入口的新型治理模式，將傳統(tǒng)行政規(guī)制手段有效轉化為信用管理和市場交易，會使得超大城市的人口規(guī)模、消費模式得到合理的控制。以機動車限牌、限購、限行為例，如果實行綠色信用支付(比如可以用核證自愿減排量CCER抵扣拍賣和競價的部分金額)或綠色等級排序(比如綠色信用累計到一定水平可以享受優(yōu)先購買)來重新定義該政策，即使不一定促進節(jié)能與新能源車的快速發(fā)展，但整個城市完成了減排，這樣的政策體系不僅解決城市管理問題，也創(chuàng)新生態(tài)治理，形成現(xiàn)代城市治理的綠色公平秩序。該信用體系還可進一步與以企業(yè)為主體的排污權、碳排放權、節(jié)能量等交易市場進行連接，形成更大的社會效應和市場規(guī)模。
現(xiàn)有的房產和汽車限購政策作為社會綠色信用體系的切入點將大大提升綠色金融市場的活躍度，并進一步帶動民眾參與城市生態(tài)治理的意識。以汽車限購為例，上海早在1994年就開始對新增的客車額度進行總量控制實行拍賣制度，車牌拍賣資金年收入近年來已經超過60億，即使以拍賣額度的10%計以碳信用進行抵扣，光上海市場2015年就可能超過10億的市場規(guī)模，高于當前全國7省市碳交易試點2014年全年成交額。去年6個超大城市房產和汽車的交易額超過2萬億，初步估計每年的綠色信用現(xiàn)貨市場規(guī)模保守在百億以上，期貨市場規(guī)模至少在千億級別，預計每年可為這些城市節(jié)約能源1億噸標煤以上，減排二氧化碳2億噸。
綠色秩序的制度設計使得市場與民眾將有可能為城市生態(tài)治理帶來新的變革性的推動力。這樣的大眾參與本身即是一種綠色力量的教育和傳播，將有可能帶來乘數(shù)級的效果。盡快開啟超大城市生態(tài)治理的大眾模式，讓“微生態(tài)”成為社會新風尚。
作者為國家應對氣候變化戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部副主任
