APEC期間的“APEC藍”，如驚鴻一瞥。
“我們希望驚艷國人的‘APEC藍’并非曇花一現(xiàn)。但我們必須清楚‘APEC藍’的出現(xiàn)是在非常時期采取非常規(guī)手段的結果。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合對分析，如果希望“APEC藍”可以持續(xù)，就必須在環(huán)境治理的體制機制上做出深刻改革。
作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期，現(xiàn)在面臨著大氣、水和土壤環(huán)境風險的集中爆發(fā)。因此，環(huán)境治理模式的盡早破題，對確保2020年全面建成小康社會至關重要。
如何“使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”
如何協(xié)調經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系，是環(huán)保治理體制改革的首要任務。
“新環(huán)保法明確提出，要從過去的‘環(huán)境保護工作同經濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調’到‘使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調’。”一位地方環(huán)保官員對分析，但這只是法律條文上的表述，實際中能否真正做到這一點，還存在很多不確定性。
“以促增長為主要職責的政府體制使環(huán)境保護往往讓位于經濟增長。由于經濟增長的需要促使地方政府逐步演化為重要的投資主體和經營主體。長期以來，招商引資、加快GDP增長既成為地方政府的主要職能，也是對其負責人政績考核、職位晉升的主要影響因素。”中國環(huán)境科學學會理事長王玉慶對分析。
王玉慶認為，“這種觀念和制度導向反映在體制安排上，則是環(huán)保部門的授權及能力有限。在政府各部門職能配置中，環(huán)保部門長期以來不是政府組成部門，處在明顯的弱勢地位，難以形成獨立監(jiān)管的體制機制，不能正常履行法律規(guī)定的管理職責。”
在王玉慶看來，對經濟發(fā)展具有重大決策權力的綜合經濟部門所承擔的生態(tài)環(huán)境保護職責長期不明確，即使有這方面的職能，在其內部也未受到重視，沒能有效發(fā)揮環(huán)境與發(fā)展綜合決策和協(xié)調職能。
為此，王玉慶建議，國務院應通過制定新的政府部門“三定”方案(定職責、定機構、定編制)，進一步明確各部門，特別是綜合部門生態(tài)文明建設的職能，促使其履行主要職能時，切實做到資源節(jié)約、環(huán)境友好。應將一屆地方政府任期內環(huán)境質量改善作為其政績考核的硬約束。定期組織第三方對國務院有關部委及地方政府履職情況進行評估，結果公開。
“盡管現(xiàn)在的綜合管理部門如發(fā)改委、財政部等，其‘三定’方案中具體業(yè)務司、局的職責中會涉及到生態(tài)文明建設的內容，但是在其整體職責定位中缺少這部門內容，建議應盡快明確，并要求其在履行主要職責時把環(huán)境保護作為決策的主要依據(jù)之一。”王玉慶解釋。
世界自然基金會(WWF)中國創(chuàng)研中心研究員胡濤對特別強調，在促使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調上，我們還需要盡快解決對外貿易領域存在的“貿易順差、環(huán)境逆差”的問題。“入世十多年來，我國的對外貿易取得了巨大的成就。但是在貿易價值量順差不斷增加的同時，大量出口所產生的巨額環(huán)境逆差日益凸顯，形成產品輸出國外、污染留在國內的尷尬局面。”
為此，胡濤建議，中國應在戰(zhàn)略上盡早扭轉環(huán)境逆差，在未來逐步將“出口導向貿易政策”調整為“綠色貿易戰(zhàn)略”。
胡濤進一步解釋，“具體來說，要在符合WTO規(guī)則的前提下綠化進出口政策：在出口政策方面，包括資源環(huán)境出口關稅/退稅、補貼政策等;環(huán)境標志產品出口;實施限制兩高一資產品出口;實施出口企業(yè)綠名單、出口企業(yè)黑名單、環(huán)境審計。其次，在進口政策方面，實施包括資源環(huán)境進口關稅、免增值稅、補貼政策;鼓勵環(huán)境友好型資源節(jié)約型產品進口等進口替代政策。”
“如果不在前端解決經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系，單靠環(huán)保系統(tǒng)在后端進行末端治理，環(huán)境治理就很難有真正改善的希望。”中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅對指出。
建議橫向整合 環(huán)保管理職能
在解決了經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系之后，在作為中間環(huán)節(jié)的環(huán)境保護體系內部也需要解決相關職能的橫向配置不合理，職能分散、交叉、缺位和責權不清等問題。
王玉慶指出，中國生態(tài)環(huán)境保護相關職能的橫向配置不合理。盡管規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結合”的基本法律原則，但實際上這一管理體制尚未真正建立。
對此，王玉慶解釋，在統(tǒng)一監(jiān)督管理上，環(huán)境保護部門缺乏相應的權威與手段。一方面它的權威性不夠，難以參與涉及環(huán)境保護的國家經濟社會發(fā)展政策制定過程，也無法推動將環(huán)境要素融入其他部門的績效考核中;另一方面它也沒有足夠的手段對各方形成約束力，如無權決定給有關部門、地區(qū)優(yōu)惠政策和投資項目等，對同級政府部門和下級政府的監(jiān)督形同虛設。
王玉慶指出，在分部門管理上，部分生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督管理職能被賦予行業(yè)主管部門。這帶來三方面的問題：一是由于資源主管部門往往被賦予資產管理職能，它們優(yōu)先考慮的是本部門的經濟利益，環(huán)境效益往往被放到次要地位。
二是導致生態(tài)環(huán)境保護的職能分散在各個部門，難以形成監(jiān)管合力。據(jù)有關部門研究，中央政府53項生態(tài)環(huán)境保護職能，環(huán)境保護部門承擔40%，其他9個部門承擔60%;環(huán)境保護部門承擔的21項職能，環(huán)境保護部門獨立承擔的占52%，與其他部門交叉的占48%。
三是導致相關的生態(tài)環(huán)境法律制度部門化和碎片化現(xiàn)象突出，如把一系列功能相同或相互聯(lián)系的水資源保護制度和水污染防治制度人為劃分開來，有水功能區(qū)，也有相近的水環(huán)境功能區(qū);有水體納污能力指標，也有水環(huán)境容量和總量指標等。作為管理職能的配套體系，環(huán)境監(jiān)測體系建設也存在類似的問題。
為此，王玉慶建議，在下一屆國務院機構改革中，整合各部門污染防治和有關生態(tài)保護的職能，重點解決水資源保護與水污染防治、生物多樣性保護與自然保護區(qū)管理等領域職能交叉問題，確保資源開發(fā)管理職能與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管職能相分離，突出環(huán)境保護部門統(tǒng)一、獨立的監(jiān)督執(zhí)法權力。
“職能交叉比較突出的領域，不僅存在于水資源保護與水污染防治、生物多樣性保護與自然保護區(qū)管理，還存在于耕地質量保護和污染防治，這些領域都涉及到多部門之間長期的爭議與分歧。”一位地方環(huán)保廳官員對分析，希望在下一屆國務院機構改革中，在涉及到的相關部門的“三定”方案中，針對這些爭議和分歧，做出權威而清晰的界定，使其可以在法定范圍內，更好地落實職能部門的管理和監(jiān)管職責。
“在職能明確和整合的同時，也增強環(huán)境保護部門的權威性，使其能力和資源與其監(jiān)督管理職責及任務相匹配。”對此，王玉慶分析，“成立環(huán)保大部制也是增加環(huán)保部門權威性的一個手段，但大部制到底多大叫大，目前還有不同的看法，可以設計不同的改革方案，但有一點需要明確的是，環(huán)保大部制改革的核心是使得環(huán)保部門的能力、資源和職責能夠相互匹配。”
王玉慶建議國家盡快落實新《環(huán)保法》中環(huán)境保護主管部門“對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，由國務院制定相關行政法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)督同級政府相關部門及下級政府環(huán)保工作的權責及工作程序，由環(huán)境保護部門會同監(jiān)察部門實施，結果應公開，以切實提高環(huán)保部門監(jiān)督執(zhí)法的權威性。
“盡管對如何定義環(huán)保大部制在認識上還存在不同看法，但考慮到目前生態(tài)環(huán)境保護的各項管理職能分散在各個部門的現(xiàn)實，按照積極穩(wěn)妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當合并和重組勢在必行。”全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對表示。
“單靠整合分散的職能是遠遠不夠的，還必須改變環(huán)境治理的手段。”胡濤對分析，過去我們習慣于用行政手段來解決問題，以后我們應該習慣用于經濟政策，比如資源稅、環(huán)境稅、排污收費、征收出口環(huán)節(jié)環(huán)境關稅和改變能源價格等多種手段。
形成多主體參與的環(huán)境治理結構
“環(huán)境保護的理念要從過去的環(huán)境管理向環(huán)境治理改變。”前述地方環(huán)保官員對分析，這意味著環(huán)境保護不僅是政府部門的事情，還要發(fā)動社會組織、企業(yè)和公民等多方主體的參與。這樣既可以解決環(huán)保系統(tǒng)人手不足的痼疾，也可以充分發(fā)揮企業(yè)和社會的智慧。
實際上，無論在中央一級還是在地方政府，環(huán)境保護部門的人員、設備以及財政配置等，都不足以應對繁重的環(huán)保工作的需要。根據(jù)權威部門的統(tǒng)計，環(huán)保部機關行政編制為311名，即使加上環(huán)境監(jiān)測總站和區(qū)域督察中心的事業(yè)編制人員，也不足千人。
“如果把社會組織和公民都吸納進來，使之成為環(huán)境保護的參與者、監(jiān)督者，環(huán)境治理的局面就會打開和改變。”前述地方環(huán)保官員分析，例如對國控重點污染企業(yè)的監(jiān)督，單靠環(huán)保部門是難以有效監(jiān)督的。
根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的2014年國家重點監(jiān)控企業(yè)名單，國家重點監(jiān)控企業(yè)共有14410家，其中廢水企業(yè)4001家、廢氣企業(yè)3865家、污水處理廠3606家、重金屬企業(yè)2771家，以及規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(小區(qū))167家。
前述地方環(huán)保官員指出，這么多的監(jiān)控企業(yè)分解到各個地方，對每個地方而言都是一個沉重的工作任務，建議地方要把環(huán)保NGO和公民都組織動員起來，促使他們參與對國控重點污染企業(yè)的排放進行監(jiān)督。
“公眾參與的一個重要前提是，環(huán)境質量監(jiān)測信息和企業(yè)達標排放等環(huán)境信息要盡可能地公開。”胡濤指出，盡管我們出臺了不少環(huán)境信息公開的部門規(guī)章，但這些部門規(guī)章的法律效力比較低，建議制定環(huán)境信息公開的法律或者行政法規(guī)。
在諸多環(huán)境信息中，環(huán)境質量監(jiān)測信息是最關鍵的信息，因此其公開尤為重要。“目前環(huán)境監(jiān)測站為屬地管理，在考核的壓力下環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)容易受到地方行政部門的干預，建議環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)從環(huán)保部門中獨立出來，形成一個相對獨立的系統(tǒng)，其監(jiān)測數(shù)據(jù)應向社會公開，這樣可以更好地確保數(shù)據(jù)真實，并得到社會的有效監(jiān)督。”前述地方環(huán)保官員指出。
此外，環(huán)保部的一位官員對指出，公眾的有效參與不僅包括對環(huán)保政策的落實、企業(yè)排放的監(jiān)督和參與環(huán)境公益訴訟，還應該包括參與重大環(huán)境政策和環(huán)境規(guī)劃的制定，這樣可以確保環(huán)境決策更為充分地反映民意。
