12月4日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(113號文)，并公布首批30個政府和社會資本合作模式(PPP)示范項目，總投資規(guī)模約1800億元。30個PPP示范項目涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領(lǐng)域。
同一天，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展政府和社會資本合作(PPP)提出具體要求。
同時，國家發(fā)改委隨意見一并印發(fā)了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。
3份文件同一天落地充分顯示了中央政府推動PPP模式的決心，但兩部委的出發(fā)點和目的是否相同，3份文件釋放哪些信息?本期報道將進行專業(yè)分析。
財政部和國家發(fā)改委近日分別發(fā)布了針對政企合作模式(PPP)的《操作指南》和《指導(dǎo)意見》，一方面說明承擔綜合管理職責的中央部委競相落實三中全會決議和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示的行動迅速;但另一方面證實了市場此前的一種擔憂，即如果缺乏協(xié)調(diào)，不同部委發(fā)出的聲音難免有亂調(diào)、重音現(xiàn)象，形不成和弦，讓地方政府無所適從。
此前，財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號文)和國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(2724號文)已經(jīng)出現(xiàn)大部分內(nèi)容重復(fù)讓業(yè)界有些困惑。
國家發(fā)改委從醞釀文件到正式發(fā)布，推進速度非?？?，但征求意見過程(包括專家意見)略顯倉促，可能影響到文件的前后連貫性和可操作性，尤其是《通用合同指南》需要仔細的推敲。
相比而言，財政部的《操作指南》從7月立項，前后經(jīng)過近5個月、二三十稿修改，下發(fā)地方財政部門及多次在部內(nèi)司局征求意見，廣泛借鑒了國際最佳實踐和國內(nèi)過去10多年P(guān)PP應(yīng)用的經(jīng)驗教訓(xùn)。盡管推出比較慢，但基礎(chǔ)工作相對扎實。在這方面，已經(jīng)得到不少學(xué)界業(yè)界專家的肯定。
12項規(guī)定讓新一輪項目更規(guī)范、專業(yè)
財政部《操作指南》可成PPP操作工具書，消化理解較為簡單
財政部的《操作指南》是近來這批文件中對未來PPP運作質(zhì)量和規(guī)范性影響最大的一個政策。此前相關(guān)文件出臺后，地方普遍反映很多操作性的問題不明確，還是不知道如何著手開展工作。
而此次發(fā)布的《操作指南》可以作為是解決PPP操作的工具書，消化理解也比較簡單?！恫僮髦改稀分校粌H把PPP項目全生命期分為5個階段(識別、準備、采購、執(zhí)行和移交)、19個步驟，還包括PPP流程圖和重點名詞解釋。
由于編制時借鑒了國際PPP最佳實踐、結(jié)合國內(nèi)運作經(jīng)驗教訓(xùn)，上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院博士王茵曾表示，《操作指南》與世界接軌，同時給政府提出的要求很高，政府要全方位自我建設(shè)才能夠真正把PPP做好。
那么，新一輪項目怎么做才能更規(guī)范、更專業(yè)?
鼓勵設(shè)立PPP中心作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。這是國際實踐中PPP機構(gòu)建設(shè)的首次本地化。
提出PPP項目允許社會資本發(fā)起。這是國際上PPP項目發(fā)起方式之一的體現(xiàn)。
引入PPP可行性評估通行方法學(xué)。Value for Money(物有所值)更詳細地解釋了其定性和定量評價方法要點。
引入財政承受能力評價方法。呼應(yīng)新預(yù)算法及新一輪財政預(yù)算改革中的跨年度預(yù)算平衡和中期規(guī)劃能力建設(shè)，重視PPP可能引致地方政府或有債務(wù)風險。
規(guī)范了項目實施機構(gòu)。《操作指南》中規(guī)定只能是“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，這與國家發(fā)改委的2724號文中項目實施機構(gòu)是“相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)”，有一些差異。
項目實施方案受到重視?！恫僮髦改稀吩敿毭枋隽藢嵤┓桨竷?nèi)容要點，其中風險分配基本框架是意圖改變過去對復(fù)雜項目的風險管理缺乏分析抓手而引入的。另外，交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等都值得關(guān)注。
PPP項目采購方式有所創(chuàng)新。政府方遴選社會資本合作伙伴的過程，除了政府采購法規(guī)定的5種方式外，結(jié)合PPP項目特點，首次引入競爭性磋商的方法，是不容小視的制度創(chuàng)新。歐盟的政府采購指令中就規(guī)定了這種更適于PPP采購的程序法，這很可能改變我國過去多年“一刀切”的不合理現(xiàn)象。
首次強調(diào)PPP合同信息公開的要求?！恫僮髦改稀分械?1條規(guī)定項目實施機構(gòu)應(yīng)將項目合同在指定媒體上公告，說明公眾監(jiān)督是基礎(chǔ)，不會讓項目淪為空談。
項目執(zhí)行中注重對社會資本融資活動的監(jiān)管和支持。《操作指南》首次提出直接介入?yún)f(xié)議概念，這是國際項目融資通行的一種保障政府和債權(quán)人權(quán)利的機制。
強調(diào)績效管理和產(chǎn)出說明的應(yīng)用。從政府支出視角看，PPP可理解為政府購買公共服務(wù)的行為，要按效付費。主要運用的工具即描述政府采購需求和標準的項目產(chǎn)出說明，作為執(zhí)行期間政府對項目公司績效監(jiān)測的準據(jù)。
爭議解決將政府與社會資本的爭議界定為兩類。與公共品提供和采購相關(guān)的，依仲裁或民事訴訟程序;與政府履行公共管理職能相關(guān)的，遵循行政訴訟程序解決。這種區(qū)分爭議解決渠道的方式，與國家發(fā)改委特許經(jīng)營法的立法思想一脈相承，一定程度緩解了市場主體對PPP合同爭議法律定性和訟爭程序的擔憂。
引入“恢復(fù)相同經(jīng)濟地位”的術(shù)語。這《操作指南》強調(diào)項目資產(chǎn)移交時合理補償如何確定的基本原則。
《指導(dǎo)意見》還有哪些需要完善?
原則性內(nèi)容多，沒有厘清關(guān)系,與其他部門文件缺乏協(xié)調(diào)性
《指導(dǎo)意見》立意很好，從國民經(jīng)濟綜合管理與平衡角度，推動體制改革的部門職責出發(fā)，正式吹響了開展PPP的號角。
《指導(dǎo)意見》第三部分的項目適用范圍描述準確為“政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目”并作了詳細列舉，有助于減少一些如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等非公共品、公共服務(wù)包裝成PPP的瞞天過海做法。
然而，雖然《指導(dǎo)意見》明確了很多問題，但也有值得思考的地方。
問題一：如何界定PPP和特許經(jīng)營?
既然國家發(fā)改委鼓勵推行的PPP模式是指“通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式”，那么特許經(jīng)營與PPP是什么關(guān)系?如果特許經(jīng)營是PPP模式其中一種體現(xiàn)形式，怎樣理解國家發(fā)改委起草的《特許經(jīng)營法》或最近提出的《特許經(jīng)營管理辦法》?其中的特許經(jīng)營定義基本等同于PPP。
問題二：一定程度鼓勵了政企不分
《指導(dǎo)意見》第四部分工作機制中提出的健全協(xié)調(diào)機制、明確實施主體和建立聯(lián)審機制等想法很好。不過，協(xié)調(diào)機制中提到“與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進機制，推動規(guī)劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力”，其中并沒有同樣支持PPP模式的財政部。
關(guān)于實施機構(gòu)的規(guī)定，如果允許國有的“行業(yè)運營公司”作為代表政府方的PPP實施主體，可能繼續(xù)模糊了國有企業(yè)與具有公共管理職權(quán)的政府部門、事業(yè)單位的界限，一定程度上鼓勵了政企不分繼續(xù)存在，在地方政府層面不應(yīng)鼓勵這種做法。
問題三：《合同指南》中還有問題沒有厘清
《指導(dǎo)意見》以附件形式發(fā)布《政府和社會資本合同項目通用合同指南》，供PPP項目當事方參考，是提高運作效率、提升項目質(zhì)量的好方法。但是，曾參加《合同指南》征求意見稿討論會的專家透露，討論時發(fā)現(xiàn)文中還有不少問題需要厘清修訂，而不知為何就作為正式發(fā)文的附件定稿公布了。
作者為濟邦咨詢總經(jīng)理
相關(guān)資料
財政部首批30個PPP示范項目——即8個新建項目、22個存量轉(zhuǎn)型項目，是從全國申報的近70個新建PPP項目和80多個存量轉(zhuǎn)型項目中確定的。經(jīng)各省級政府篩選過后，僅占申報量20%，說明相關(guān)部門對選定示范項目相當審慎，寧缺毋濫。
示范項目行業(yè)構(gòu)成中，能源類4個、水務(wù)環(huán)境類15個、交通類8個、其他3個。由此可見，水務(wù)環(huán)境類仍是地方基建投入的重點。地域上來看，江蘇、安徽占了大多數(shù)，共達13個。這可能與這兩省比較重視PPP工作，與相關(guān)部門組織管理有力有關(guān)。
其實，從項目運作周期和方案設(shè)計看，新建項目難度更大些，存量轉(zhuǎn)型尚在摸索中，主要與地方對如何識別和界定存量項目、相關(guān)資產(chǎn)負債如何處理并不熟悉有關(guān)。
