張掖利用節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)的契機(jī)，通過建立以水權(quán)制度為核心的水資源管理體系，探索出社會節(jié)水新路。
水資源矛盾
黑河是我國僅次于塔里木河的第二大內(nèi)陸河，我國水權(quán)改革最先在此試水。
一切源于黑河流域愈演愈烈的水資源矛盾。
黑河上游大部分在青海境內(nèi)，那里是黑河徑流的主要來源區(qū)，農(nóng)田灌溉面積較小，耗水并不多。黑河中游在張掖市境內(nèi)，此地集中了黑河流域９５％的耕地、９１％的人口、８３％的用水量和８９％的國內(nèi)生產(chǎn)總值，曾以５％的耕地向甘肅提供了３５％的商品糧。當(dāng)然，耗水大戶也在中游。黑河下游大部分在內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗境內(nèi)，除河流沿岸和居延三角洲外，多為沙漠戈壁，是黑河徑流的消失區(qū)，最終目的地是居延海。
事實(shí)上，黑河奔向居延海的旅程，從２０世紀(jì)５０年代起，就愈發(fā)沉重和艱難了。很長一段時間，它已經(jīng)無力奔流到“海”了。
黑河下游曾經(jīng)斷流的時間由２０世紀(jì)５０年代的約１００天，逐漸延長至本世紀(jì)初的２００天。頻繁斷流的結(jié)果就是，１９６１年，西居延海干涸；１９９２年，東居延海消亡。下游額濟(jì)納旗生態(tài)惡化。
面對黑河水量逐年減少甚至無水和額濟(jì)納環(huán)境惡化的形勢，內(nèi)蒙古自治區(qū)多次提出解決黑河分水的要求。
?。玻埃埃蹦?，國務(wù)院決定，用三年時間完成黑河分水任務(wù)：當(dāng)黑河上游來水量達(dá)到正常年份的１５．８億立方米時，地處中游的張掖要保證向下游增泄２．５５億立方米，使總下泄量達(dá)到９．５億立方米的分水目標(biāo)。同年，水利部正式將張掖市確定為節(jié)水型社會試點(diǎn)地區(qū)。
張掖市水務(wù)局副局長劉國強(qiáng)說，這個分水計劃意味著張掖每年必須少引黑河水５．８億立方米，意味著將有６０萬畝耕地得不到澆灌。
如今，張掖市節(jié)水型社會建設(shè)走過了１３個年頭。記者在張掖市采訪了解到，這期間，張掖市逐步探索出了一套以水權(quán)為核心、以水票為載體的生態(tài)節(jié)水新路子。
政府與農(nóng)民
水，不是想節(jié)約就能節(jié)約的。因?yàn)樗褪抢?，分水就相?dāng)于與農(nóng)民爭利。即使在１３年之后，張掖水務(wù)局的職工還記得當(dāng)初黑河分水全線強(qiáng)行閉口時農(nóng)民爬在河堤上嚎啕大哭的情景。水，又是能節(jié)約的。記者在高臺縣三清渠水管所采訪時，工作人員告訴記者，過去從黑河每年引水４０００多萬立方米，而用于澆地的不到２８００萬立方米?？梢?，其余的水流到陰溝里去了。
要確保向下游分水，首先要在中游節(jié)水。黑河中游９０％的水用于農(nóng)業(yè)灌溉，顯然，農(nóng)業(yè)節(jié)水是關(guān)鍵。那么，如何改變農(nóng)民群眾長期以來形成的大水漫灌式的用水習(xí)慣和粗放的耕作方式呢？記者了解到，在這場用水變革探索中，張掖市把水與農(nóng)民的利益捆綁起來，形成了“總量控制，定額管理，以水定地，配水到戶，公眾參與，水量交易，水票運(yùn)轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)一體”一整套節(jié)水型社會運(yùn)行機(jī)制。
張掖市水務(wù)局局長脫幸福說，張掖市在水權(quán)制度改革方面尋求突破，建立了以水權(quán)制度為核心的水資源管理體系，這個水權(quán)包括使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。
據(jù)了解，張掖市將全市可利用的水資源量作為水權(quán)，逐級分配到各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、用水戶（企業(yè)）和國民經(jīng)濟(jì)各部門，確定各級水權(quán)，實(shí)行以水定產(chǎn)業(yè)、以水定結(jié)構(gòu)、以水定規(guī)模、以水定灌溉面積，核定單位產(chǎn)品、人口、灌溉面積的用水定額和基本水價。每個用水戶通過用水定額明確初始水權(quán)，管理部門通過定額管理掌握用水戶節(jié)水指標(biāo)，將用水量控制在年用水指標(biāo)之內(nèi)。在推行水票運(yùn)轉(zhuǎn)方式的同時組建農(nóng)民用水者協(xié)會，促進(jìn)水市場形成。
為此，張掖市采用了兩套指標(biāo)體系作為支撐。一套指標(biāo)體系為水資源的宏觀控制體系，即在現(xiàn)有水資源總量２６億多立方米的基礎(chǔ)上，削減５．８億立方米的黑河引水量，保證正常年份黑河向下游輸水９．５億立方米。其余水量，作為張掖市總的可用水量，也就是全市的水權(quán)總量，由政府進(jìn)行總量控制，不得超標(biāo)使用。
另一套指標(biāo)體系為定額管理體系。即依據(jù)張掖全市的水權(quán)總量，核定單位工業(yè)產(chǎn)品、人口、灌溉面積和生態(tài)的用水定額。對農(nóng)戶來說，在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，便可根據(jù)每戶人畜量和承包地面積分到水權(quán)。
現(xiàn)在張掖每個農(nóng)戶都有一本“水權(quán)證”，明明白白地記錄著每戶農(nóng)民每年可使用多少水資源，分配到水權(quán)后，農(nóng)民便可按照標(biāo)明的水量去水務(wù)部門購買水票，用水時先交水票后澆水，用不完的水票，農(nóng)民可通過水市場進(jìn)行出賣。
脫幸福說，以水權(quán)定水資源，以水票定用水量，農(nóng)民一手握水權(quán)，一手持水票，“兩手抓”，有效地破解了農(nóng)業(yè)節(jié)水難題。
記者采訪發(fā)觀，這兩套指標(biāo)體系的科學(xué)性在于：前者明確了各地區(qū)各行業(yè)各部門乃至各企業(yè)各灌區(qū)之間，各自可以使用的水資源量；后者明確了社會的每一項產(chǎn)品或工作的具體用水量要求。在這兩套指標(biāo)的約束下，全社會各部門都明確了各自的用水和節(jié)水指標(biāo)，這樣就可以層層落實(shí)節(jié)水責(zé)任，從而把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每一步落實(shí)到水資源承載能力內(nèi)。
劉國強(qiáng)認(rèn)為，水權(quán)交易刺激了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迅速開展和農(nóng)民的農(nóng)田管理意識。
構(gòu)筑新體系
對張掖市來說，靠機(jī)制節(jié)水，僅為節(jié)水型社會建設(shè)的一個方面。要實(shí)現(xiàn)節(jié)水的可持續(xù)性，必須構(gòu)筑與水資源承載力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。
水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，實(shí)質(zhì)上還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中對高耗水的經(jīng)濟(jì)成分依賴太多。記者了解到，在確定水權(quán)后，張掖市逐步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
長期以來，張掖是我國重要的商品糧基地，但這是建立在高耗水基礎(chǔ)上的。２００６年的一份統(tǒng)計顯示，張掖市農(nóng)業(yè)消耗了全部水資源的９０％，創(chuàng)造的ＧＤＰ僅為４２％；工業(yè)用水占水資源的３％，卻創(chuàng)造了２９％的ＧＤＰ，農(nóng)業(yè)單方水的產(chǎn)出效益是工業(yè)的１／３０。為此，張掖市開始改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對水資源進(jìn)行科學(xué)配置，打造全新的節(jié)水型經(jīng)濟(jì)模式。
首先，全面推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)。其次，禁止新開荒地，禁止移民，禁種新的高耗水作物，壓縮已有的高耗水作物，擴(kuò)大林草面積，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物面積，擴(kuò)大低耗水作物面積，使用水少、效益高的草畜、果蔬、制種、輕工原料等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。另外，城市生產(chǎn)、生活節(jié)水全面鋪開。
記者采訪了解到，張掖市節(jié)水型社會建設(shè)產(chǎn)生了明顯的生態(tài)效益。
