日前，國(guó)家發(fā)布了各地區(qū)2014年前三季度節(jié)能目標(biāo)完成情況晴雨表。通過(guò)對(duì)各地區(qū)節(jié)能形勢(shì)進(jìn)行分析，對(duì)照各地“十二五”年均節(jié)能任務(wù)，前三季度，仍有福建、海南、青海、新疆等4個(gè)地區(qū)亮起了紅燈，預(yù)警等級(jí)為一級(jí)，節(jié)能形勢(shì)十分嚴(yán)峻；陜西、寧夏等2個(gè)地區(qū)預(yù)警等級(jí)為二級(jí)，節(jié)能形勢(shì)比較嚴(yán)峻。
多年來(lái)，我國(guó)通過(guò)節(jié)能提高能效，發(fā)展可再生能源，增加森林碳匯，通過(guò)生態(tài)建設(shè)等措施來(lái)控制溫室氣體的排放，來(lái)積極地應(yīng)對(duì)氣候變化。按照世界銀行的估計(jì)，中國(guó)從1990年到2010年累計(jì)節(jié)能量占全球58%，取得了很多成績(jī)，但隨著時(shí)間的推進(jìn)，要實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排降碳約束性目標(biāo)，差距還不小，完成任務(wù)難度也比較大。
體制性障礙影響節(jié)能減排
“現(xiàn)階段節(jié)能減排工作的難點(diǎn)領(lǐng)域主要體現(xiàn)在4個(gè)方面。首先是價(jià)格改革難，當(dāng)前多數(shù)領(lǐng)域缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，嚴(yán)重阻礙能源價(jià)格改革的順利推進(jìn)；其次是總量控制難，如能源總量控制、碳排量總量控制都很難；再次是節(jié)能減排推進(jìn)市場(chǎng)化改革難；最后，完善節(jié)能減排的監(jiān)管體制也存在一定的難度。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策所副所長(zhǎng)李佐軍告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
李佐軍具體分析了節(jié)能減排管理體制運(yùn)行的機(jī)制問(wèn)題：“一是節(jié)能減排管理機(jī)制和手段單一。目前我國(guó)的節(jié)能減排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段為主，如節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制等，市場(chǎng)化、社會(huì)化的管理手段相對(duì)較少。同時(shí)，碳交易市場(chǎng)也仍處于試點(diǎn)過(guò)程中。行政手段由于強(qiáng)制性、高效性、易監(jiān)督性等特點(diǎn)在完成節(jié)能減排目標(biāo)方面作用明顯。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其管理成本高、激勵(lì)弱和隨意性強(qiáng)的弊端也逐步顯現(xiàn)。”
以“十一五”時(shí)期為例，中央通過(guò)將節(jié)能減排績(jī)效與地方政府考核相掛鉤的行政命令方式來(lái)約束地方政府，進(jìn)而約束重點(diǎn)企業(yè)。但由于地方高耗能企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模與地方財(cái)政收入直接掛鉤，又缺乏相應(yīng)的落后產(chǎn)能退出機(jī)制，使得企業(yè)和地方政府節(jié)能減排動(dòng)力不足，出現(xiàn)“數(shù)字節(jié)能”和“數(shù)字減排”現(xiàn)象。
“現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制難以有效約束節(jié)能減排主體，難點(diǎn)表現(xiàn)在，既有部門利益格局短期內(nèi)難以打破。我國(guó)目前節(jié)能減排管理中存在的各部門間管理職能交叉重疊、多頭管理，以及管理缺位、越位的問(wèn)題，主要在于長(zhǎng)期以來(lái)形成的部門間利益分配格局難以改變。”李佐軍分析說(shuō)，與此同時(shí)，中央權(quán)益與地方利益的矛盾也不好協(xié)調(diào)。中央政府考慮更多的是，通過(guò)節(jié)能減排實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，謀求全社會(huì)長(zhǎng)期福利的最大化。而地方政府出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，往往會(huì)選擇以犧牲部分環(huán)境利益來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，消極執(zhí)行或不執(zhí)行中央的節(jié)能減排政策。在節(jié)能減排管理體制方面，我國(guó)仍保留著一些傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的觀念和做法，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是政府職能還未實(shí)現(xiàn)從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“以公共服務(wù)為中心”轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等公共服務(wù)職能雖然逐漸得到重視，但目前仍處于弱勢(shì)地位，在許多地方仍存在環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象；二是我國(guó)節(jié)能減排管理體制在運(yùn)行機(jī)制方面暴露的諸如管理手段單一、公眾參與機(jī)制缺失等問(wèn)題，也與行政管理體制改革不徹底密切相關(guān)。
構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的節(jié)能減排管理體制
李佐軍表示，構(gòu)建一個(gè)責(zé)權(quán)利分明、各部門協(xié)調(diào)配合、各主體功能充分發(fā)揮的高效、廉潔、公正的節(jié)能減排管理體制框架對(duì)節(jié)能減排效果尤為重要。建立健全中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與非政府組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在明確中央各部委職責(zé)和分工的基礎(chǔ)上，以國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組框架內(nèi)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)辦公室為依托，加強(qiáng)中央部委之間的分工協(xié)作和有效溝通；加強(qiáng)中央政府和地方政府之間以及地方政府之間在節(jié)能減排管理方面的交流和學(xué)習(xí)；加強(qiáng)政府部門與非政府組織之間的溝通和協(xié)作，充分發(fā)揮公眾、專家組織和行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的作用。
“法律制度體系的建設(shè)和完善是保障節(jié)能減排管理機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障和基礎(chǔ)前提，所以要完善節(jié)能減排法律制度體系。”李佐軍建議，“首先，目前迫切需要出臺(tái)一部專門的‘節(jié)能減排管理機(jī)構(gòu)組織法’，通過(guò)法律明確界定節(jié)能減排管理機(jī)構(gòu)的基本組織形式、行政權(quán)的范圍、行政組織的規(guī)模等，以保持機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。其次，要對(duì)節(jié)能減排管理領(lǐng)域現(xiàn)有的相關(guān)法律進(jìn)行梳理，對(duì)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法律進(jìn)行廢止或修訂。目前最緊要的是盡快完成《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境資源法律體系的作用，并與污染防治等各單向法進(jìn)行有效銜接，注重對(duì)環(huán)境資源的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建，注重解決各部門權(quán)力交叉重疊、職責(zé)缺位的問(wèn)題等等。再者，加快節(jié)能減排重點(diǎn)領(lǐng)域的立法建設(shè)步伐，尤其要積極推動(dòng)出臺(tái)《能源法》，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)《煤炭法》、《電力法》等子法進(jìn)行修改和完善。”
“雖然我國(guó)有《大氣污染防治法》，但是二氧化碳不是過(guò)去定義的污染物，并不是這部法律調(diào)控的對(duì)象。因此目前中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的很多工作，例如制定控制溫室氣體排放的目標(biāo)，開展碳排放交易試點(diǎn)等，由于缺乏法律依據(jù)遇到一定障礙。”國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)對(duì)氣候變化司副司長(zhǎng)孫楨告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，目前正在起草的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，其主要任務(wù)是建立一整套溫室氣體排放管理制度,包括總量控制、排放許可、排放交易和數(shù)據(jù)管理等。市場(chǎng)手段倒逼節(jié)能減排“節(jié)能減排、低碳發(fā)展要多用市場(chǎng)手段。有了碳市場(chǎng)，就有排污量交易市場(chǎng)和節(jié)能量交易市場(chǎng)。”北京環(huán)境交易所董事長(zhǎng)杜少中告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
從2013年6月開始,深圳、上海、北京、天津、廣東等地陸續(xù)啟動(dòng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。透過(guò)碳交易的“市場(chǎng)版圖”可以看到，碳交易不僅蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)潛力，還能夠在全社會(huì)范圍內(nèi)形成促進(jìn)節(jié)能減排的倒逼機(jī)制。據(jù)預(yù)測(cè),至2014年，中國(guó)的地區(qū)碳市場(chǎng)將覆蓋7億噸碳排放。當(dāng)中國(guó)在“十三五”時(shí)期建立全國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)，則會(huì)成為全球最大的碳交易體系。
而從國(guó)際層面看，過(guò)去4年間，全球碳交易市場(chǎng)規(guī)模達(dá)每年500億歐元,到2020年，全球碳交易總額有望達(dá)到3.5萬(wàn)億美元,并將超過(guò)石油市場(chǎng),成為世界第一大交易市場(chǎng)。
杜少中表示，看碳交易市場(chǎng)是否成功，不能簡(jiǎn)單地看成交量和活躍度，而要看碳交易能否對(duì)全社會(huì)的節(jié)能減排形成倒逼機(jī)制。排放權(quán)交易是促進(jìn)溫室氣體減排、應(yīng)對(duì)氣候變化、提高資源利用效率的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。
這種以碳排放權(quán)為標(biāo)的物的市場(chǎng)交易行為,可以帶來(lái)兩個(gè)好處。一方面,過(guò)去企業(yè)減少碳排放,只是履行社會(huì)責(zé)任,效果很難直接體現(xiàn)在“真金白銀”的收益上。有了這個(gè)平臺(tái),富余的排放權(quán)配額可以進(jìn)行交易,余額越多,企業(yè)獲益也就越大,可以直接平抑生產(chǎn)成本。另一方面,對(duì)于一些超額排放企業(yè)而言,過(guò)去超額排放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失并不明顯,有了交易平臺(tái)以后,超額排放將給企業(yè)帶來(lái)更多的生產(chǎn)成本。這種鏈接成本的方式,將直接促進(jìn)企業(yè)加大減排投入,并通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新,加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
但與此同時(shí),我們也要看到，由于我國(guó)碳交易尚處于醞釀和起步階段，仍有諸多問(wèn)題亟待探索。比如，我國(guó)碳交易試點(diǎn)剛剛啟動(dòng),目前仍面臨著統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不精確、價(jià)格機(jī)制不完善、融資機(jī)制不到位等一系列難題,需要通過(guò)制度建設(shè)逐步解決。
“在加強(qiáng)立法的同時(shí),還需要進(jìn)一步做好監(jiān)管。”杜少中表示。
在價(jià)格形成機(jī)制方面,如何避免資本炒作參與其中,造成價(jià)格過(guò)度波動(dòng),導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大,也成為碳交易市場(chǎng)需要面對(duì)的問(wèn)題。據(jù)了解,目前北京市已經(jīng)著手建立價(jià)格預(yù)警機(jī)制,當(dāng)排放配額交易價(jià)格出現(xiàn)異常波動(dòng)時(shí),政府將通過(guò)拍賣或回購(gòu)配額等方式,穩(wěn)定碳排放交易價(jià)格。
