I.背景
1.開(kāi)發(fā)規(guī)劃良好、高質(zhì)量和可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高生產(chǎn)率、促進(jìn)就業(yè)。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展可以促進(jìn)商品、服務(wù)和人員的跨境自由流動(dòng)，促進(jìn)互聯(lián)互通與可持續(xù)發(fā)展?？紤]到APEC區(qū)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共部門有限的財(cái)政資源，PPP提供了一個(gè)新的、有別于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式。推廣PPP模式不是最終目標(biāo)，而是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要手段，成功的PPP項(xiàng)目可有效擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和資金使用效率，并通過(guò)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，最大限度地利用私營(yíng)部門的資金和技術(shù)。APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)機(jī)制可在推廣PPP模式中發(fā)揮重要作用。
II.目標(biāo)
2.基礎(chǔ)設(shè)施PPP實(shí)施路線圖旨在落實(shí)2013年印尼作為APEC機(jī)制東道主通過(guò)的APEC基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和投資多年期計(jì)劃，并為APEC未來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目提供指導(dǎo)，特別是幫助APEC各經(jīng)濟(jì)體的政府官員更好地了解、準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)和實(shí)施PPP項(xiàng)目，并做出適當(dāng)?shù)娜谫Y安排。該路線圖以APEC各經(jīng)濟(jì)體自愿提供的交通、能源、通信及水務(wù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，同時(shí)借鑒了G20等機(jī)制及世行、亞行、APEC工商咨詢理事會(huì)(ABAC)、經(jīng)合組織(OECD)等國(guó)際機(jī)構(gòu)此前的工作。路線圖特別關(guān)注實(shí)施環(huán)節(jié)，可為AEPC各經(jīng)濟(jì)體特別是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的政府官員在實(shí)施PPP項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)和參考。
3.考慮到APEC各經(jīng)濟(jì)體情況不同，發(fā)展?fàn)顩r差異較大，路線圖并非“放之四海而皆準(zhǔn)”，而是供各經(jīng)濟(jì)體在開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目時(shí)根據(jù)自身情況有選擇地加以參考。
III.路線圖
4.PPP的特征。PPP建立在公共與私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合同關(guān)系之上，較為復(fù)雜，尤其是項(xiàng)目生命周期中存在的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期承諾以及包括政府、私營(yíng)部門、消費(fèi)者或服務(wù)使用者和公眾在內(nèi)的各利益相關(guān)者的互相影響。在推廣PPP模式時(shí)，政府部門需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括提供完善的法律保護(hù)和機(jī)構(gòu)能力支持，做好規(guī)劃和準(zhǔn)備工作，以及對(duì)PPP項(xiàng)目及資金安排進(jìn)行監(jiān)督。
5.有利的環(huán)境。對(duì)于私營(yíng)部門參與者而言，透明、穩(wěn)定且可預(yù)見(jiàn)的支持政策和法律環(huán)境是保證PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要基礎(chǔ)。法律框架需要對(duì)以下內(nèi)容做出明確規(guī)定，包括私營(yíng)部門投資的權(quán)利和義務(wù)，透明和規(guī)范的采購(gòu)流程，不同機(jī)構(gòu)執(zhí)行合同的能力，公平的合同仲裁程序，以及支付違約的救濟(jì)措施。定義明確的針對(duì)各個(gè)部門的監(jiān)管機(jī)制，以及設(shè)定和調(diào)整用戶收費(fèi)，均是合同中不可或缺的部分。如沒(méi)有專門的PPP框架，至少需要有允許私營(yíng)部門參與提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一般性的法律制度框架。
6.規(guī)劃。制訂基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃或重點(diǎn)項(xiàng)目清單有助于展示政府高層的政治承諾和未來(lái)項(xiàng)目意向。具有連續(xù)性和明晰時(shí)間表的項(xiàng)目庫(kù)有助于提高私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的意愿。高質(zhì)量、一體化的項(xiàng)目規(guī)劃通常包括投資水平、預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、私人投資和公共投資之間的聯(lián)系以及政府部門希望PPP所發(fā)揮的作用。這樣的規(guī)劃將通過(guò)良好的成本效益分析對(duì)各級(jí)政府的項(xiàng)目進(jìn)行綜合排序，明確各項(xiàng)目如何契合整體基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、適宜的融資和交付模式以及資源如何進(jìn)行分配的。在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)借鑒質(zhì)量因素、優(yōu)秀做法和原則，并將社會(huì)和環(huán)境因素納入考慮。
7.項(xiàng)目選擇。并不是所有的項(xiàng)目都適合PPP，PPP模式選擇不當(dāng)會(huì)延長(zhǎng)采購(gòu)時(shí)間，增加采購(gòu)成本，降低項(xiàng)目效益。因此，各經(jīng)濟(jì)體政府應(yīng)盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項(xiàng)目。有必要開(kāi)展深入的前期可行性研究，確保所選項(xiàng)目適合PPP模式并合乎經(jīng)濟(jì)原則，反映生命周期成本，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。對(duì)于復(fù)雜的大型項(xiàng)目而言，設(shè)定結(jié)構(gòu)化的、連續(xù)的篩選程序是檢視項(xiàng)目是否適宜使用PPP模式關(guān)鍵的第一步。篩選程序應(yīng)確立項(xiàng)目以PPP模式開(kāi)發(fā)的商業(yè)模式，包括明確產(chǎn)出要求，評(píng)估其在政府戰(zhàn)略目標(biāo)中的整體財(cái)務(wù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本和收益，確定收入來(lái)源及項(xiàng)目從銀行獲得貸款的可能性，以及評(píng)估私營(yíng)部門參與的優(yōu)勢(shì)。在這一過(guò)程中，政府可以比較公共和私營(yíng)部門聯(lián)合融資的一系列備選方案。在適合采用主動(dòng)投標(biāo)的情況下，項(xiàng)目選擇程序應(yīng)透明健全，以確保項(xiàng)目的有效性和合規(guī)性。處理主動(dòng)投標(biāo)項(xiàng)目比較好的做法還包括以競(jìng)爭(zhēng)形式對(duì)這些提案進(jìn)行檢驗(yàn)。
8.項(xiàng)目準(zhǔn)備。篩選過(guò)的PPP項(xiàng)目在進(jìn)入市場(chǎng)前，需要做充分的準(zhǔn)備和設(shè)計(jì)。政府有必要開(kāi)展有力的盡職調(diào)查并就技術(shù)、法律、金融、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題做好準(zhǔn)備，以便評(píng)估不同方案的優(yōu)劣，選擇最優(yōu)的交易結(jié)構(gòu)，吸引潛在投資者。政府可以為創(chuàng)建項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)制提供便利，如設(shè)立專用基金支持可行性研究，承擔(dān)項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的部分費(fèi)用。項(xiàng)目股權(quán)等費(fèi)用收回機(jī)制可以幫助這些基金實(shí)現(xiàn)自我維持。為改善項(xiàng)目準(zhǔn)備，政府可以制定一個(gè)清單并對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，以檢驗(yàn)項(xiàng)目能否進(jìn)入下一階段并最終投入市場(chǎng)。需要采取諸如聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)這樣的措施進(jìn)一步提高政府部門(尤其是簽約機(jī)構(gòu))的管理能力，以便有效地完成項(xiàng)目。對(duì)于處于初期發(fā)展階段的市場(chǎng)，在合理的時(shí)限內(nèi)推出高質(zhì)量的成功的PPP項(xiàng)目，比關(guān)注項(xiàng)目數(shù)量更能夠有效地吸引投資者。
9.采購(gòu)。透明、競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)程序?yàn)檫x出最物有所值的項(xiàng)目方案提供了最佳框架。為了提高采購(gòu)的效率，設(shè)置緊迫但可實(shí)現(xiàn)的截止期限并確保公私部門的高層都參與其中具有重要意義。在整個(gè)預(yù)招標(biāo)和預(yù)設(shè)計(jì)過(guò)程中，私營(yíng)部門和政府之間積極開(kāi)展透明的協(xié)商十分重要。標(biāo)準(zhǔn)化的PPP合同能提高透明度、一致性以及采購(gòu)程序的效率，對(duì)于需寫入PPP合同的問(wèn)題設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)條款也能起到上述作用。不過(guò)，對(duì)于具體項(xiàng)目的招標(biāo)，可以根據(jù)需要，根據(jù)投標(biāo)人的反饋意見(jiàn)并結(jié)合政府的目標(biāo)和政策，對(duì)若干條款及條件做出適當(dāng)調(diào)整，以優(yōu)化項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配，或提高項(xiàng)目獲得銀行貸款的能力。
10.PPP合同。項(xiàng)目合同是管理公私伙伴關(guān)系，并說(shuō)明在整個(gè)項(xiàng)目生命周期內(nèi)如何分配并降低風(fēng)險(xiǎn)的法律文件。合同中應(yīng)列出公共部門和私營(yíng)部門各自的作用和責(zé)任、服務(wù)義務(wù)、項(xiàng)目的收入來(lái)源、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、合同監(jiān)督機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制和終止條款等內(nèi)容。鑒于PPP合同的長(zhǎng)期性，合同應(yīng)預(yù)留適當(dāng)?shù)撵`活性以使其能夠適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。但靈活性不應(yīng)降低可預(yù)見(jiàn)性。
11.風(fēng)險(xiǎn)分配。風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP獲得成功的核心要素。風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)失敗、價(jià)格和成本升高以及服務(wù)延遲或質(zhì)量降低。風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最適合管理并能以最低成本減輕風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的早期階段就在協(xié)議中明確界定風(fēng)險(xiǎn)的分配，有助于吸引私營(yíng)部門參與并確保公共部門資產(chǎn)負(fù)債表的穩(wěn)健性。一般來(lái)說(shuō)，有關(guān)設(shè)計(jì)、績(jī)效、技術(shù)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)通常由私營(yíng)部門承擔(dān)，而其他諸如政治、法律和監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)則更適宜由公共部門承擔(dān)。利率和匯率波動(dòng)、價(jià)格結(jié)構(gòu)和不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)可以由公共部門和私營(yíng)部門共同承擔(dān)。應(yīng)在項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)層面都考慮進(jìn)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，以降低自然災(zāi)害可能帶來(lái)的影響，從而降低PPP的金融風(fēng)險(xiǎn)。
12.隨著市場(chǎng)的發(fā)展，更多成功項(xiàng)目的出現(xiàn)，以及私營(yíng)部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的增強(qiáng)，政府可以調(diào)整自身定位。在未建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基準(zhǔn)，或私營(yíng)部門對(duì)市場(chǎng)缺乏充分了解的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，政府可以考慮根據(jù)其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的類似項(xiàng)目來(lái)開(kāi)發(fā)標(biāo)桿項(xiàng)目，并提供強(qiáng)有力的支持。這些標(biāo)桿項(xiàng)目可以作為后續(xù)項(xiàng)目的起點(diǎn)，使私營(yíng)部門更愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
13.項(xiàng)目融資。“綠地”或新建的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目本身屬于高度資本密集型，如果風(fēng)險(xiǎn)分配得當(dāng)，項(xiàng)目融資可以有效提高融資的能力。發(fā)展長(zhǎng)期本幣金融市場(chǎng)可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐你y行、公司等市場(chǎng)主體更多地參與基礎(chǔ)設(shè)施融資。促進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者——比如養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司和主權(quán)財(cái)富基金——的長(zhǎng)期投資還可以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道。為長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施投資提供有益的監(jiān)管框架，包括通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)退出的清晰流程，可以促進(jìn)項(xiàng)目融資。多邊開(kāi)發(fā)銀行可通過(guò)創(chuàng)新性的融資方案，例如貸款、股權(quán)投資、貸款擔(dān)保和項(xiàng)目債券保險(xiǎn)等幫助實(shí)施PPP項(xiàng)目。已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的“棕地項(xiàng)目”吸引私人投資的難度相對(duì)較小，因?yàn)轫?xiàng)目已有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效，降低了風(fēng)險(xiǎn)。
14.政府支持。一些PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益高，但財(cái)務(wù)回報(bào)低。對(duì)此類項(xiàng)目，適宜由政府提供資金支持，例如通過(guò)可行性缺口資金(VGF)提供前期資金補(bǔ)貼、彌補(bǔ)用戶付費(fèi)的缺口和/或提供收入保證。在承擔(dān)項(xiàng)目的公共機(jī)構(gòu)信譽(yù)不足的情況下，政府需要提供擔(dān)保以確保該機(jī)構(gòu)能夠按時(shí)履行職責(zé)。這就需要政府從中長(zhǎng)期角度，積極管理財(cái)政承諾及或有債務(wù)，以確保財(cái)政可持續(xù)性。位于人口稠密地區(qū)的項(xiàng)目，能從商業(yè)經(jīng)營(yíng)或土地價(jià)值上升中獲取巨大的額外收入，這將降低其對(duì)政府支持的需求。此外，VGF也可以用作“招標(biāo)變量”，即選擇對(duì)補(bǔ)貼要求最少的受讓人。許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及一些較為敏感的決策，如公用事業(yè)收費(fèi)、土地征用或合同授予等，這種情況下，上級(jí)政府的政治支持十分必要。
15.PPP中心。設(shè)立PPP中心，增進(jìn)與私營(yíng)部門的協(xié)作，可以增強(qiáng)政府部門推動(dòng)PPP的能力。許多APEC經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)在中央或地方政府、行業(yè)部門或財(cái)政部等綜合部門設(shè)立了PPP中心。PPP中心可以作為示范中心，幫助政府起草投資計(jì)劃，制定PPP相關(guān)政策，選擇、設(shè)計(jì)和實(shí)施項(xiàng)目，提供資金并監(jiān)督PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，管理與私營(yíng)部門的長(zhǎng)期合同，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)工作，并維護(hù)政府利益等。PPP中心還可以開(kāi)發(fā)和管理PPP項(xiàng)目操作手冊(cè)，對(duì)成功和失敗的項(xiàng)目進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以改進(jìn)以后的決策，并作為招聘和培訓(xùn)PPP專家的中心。為確保PPP中心的良好運(yùn)行，專門的政府團(tuán)隊(duì)、清晰的職責(zé)界定和權(quán)威性三者缺一不可。PPP領(lǐng)域的研究成果應(yīng)更好地適應(yīng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增加的投入應(yīng)切實(shí)促進(jìn)該領(lǐng)域的研究。
16.利益相關(guān)者協(xié)商。PPP項(xiàng)目多為具有重大社會(huì)影響的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，會(huì)涉及許多利益相關(guān)者。因此利益相關(guān)者的參與和協(xié)商對(duì)降低公眾關(guān)切和減少負(fù)外部性尤為重要。引導(dǎo)當(dāng)?shù)毓妳⑴c所在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的遴選、優(yōu)先級(jí)排序和規(guī)劃,不僅可以贏得公眾對(duì)項(xiàng)目的支持，也有助于從環(huán)境和社會(huì)角度評(píng)估項(xiàng)目的可行性或可持續(xù)性。這將有利于在更好地了解社區(qū)民意的基礎(chǔ)上對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序，并更好地利用私營(yíng)部門的資金和專業(yè)能力。
17.提高PPP的透明度有助于促進(jìn)利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的理解和參與。需要特別關(guān)注移民安置、補(bǔ)償以及項(xiàng)目給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來(lái)的潛在直接就業(yè)收益。以PPP方式提供服務(wù)的項(xiàng)目通常會(huì)設(shè)置關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)，包括公眾對(duì)服務(wù)的滿意度。在這種情況下，對(duì)投資者的獎(jiǎng)勵(lì)取決于項(xiàng)目績(jī)效?？?jī)效評(píng)估可以利用部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)以及調(diào)查數(shù)據(jù)。
IV.APEC經(jīng)濟(jì)體的早期收獲行動(dòng)
為支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和投資多年期計(jì)劃的實(shí)施，APEC各經(jīng)濟(jì)體的財(cái)長(zhǎng)們呼吁政府、私營(yíng)部門和國(guó)際機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)，促進(jìn)亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展。
鼓勵(lì)亞太地區(qū)設(shè)立更多的PPP中心。在這方面，我們感謝中國(guó)做出的努力，并歡迎近期在中國(guó)財(cái)政部設(shè)立PPP中心作為示范中心，促進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以及政府的機(jī)制建設(shè)。
通過(guò)APEC區(qū)域PPP專家咨詢組、APEC研究中心、澳大利亞政府發(fā)展合作伙伴基金、加拿大PPP支持機(jī)制，以及各成員經(jīng)濟(jì)體和亞行、世行等國(guó)際組織發(fā)起的能力建設(shè)活動(dòng)，來(lái)加強(qiáng)現(xiàn)有的和試點(diǎn)的PPP中心的能力建設(shè)、經(jīng)驗(yàn)交流和網(wǎng)絡(luò)化合作。在這方面，我們感謝中國(guó)政府利用設(shè)在亞行的中國(guó)減貧和區(qū)域合作基金中的500萬(wàn)美元，支持APEC發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施PPP、區(qū)域合作和互聯(lián)互通領(lǐng)域的能力建設(shè)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
通過(guò)亞太金融論壇等倡議加快資本市場(chǎng)發(fā)展，吸引長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施投資。
通過(guò)亞太基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系對(duì)話，ABAC促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的利因清單等來(lái)幫助政府設(shè)計(jì)可融資的項(xiàng)目并進(jìn)行必要的改革。
動(dòng)員世行、OECD等國(guó)際組織的資金和知識(shí)資源，為亞太地區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目及必要的改革提供支持，包括技術(shù)援助和交易咨詢服務(wù)。鼓勵(lì)多邊開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)一步探索創(chuàng)新且具備財(cái)務(wù)可行性的商業(yè)模式，支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展。多邊銀行可以進(jìn)一步推動(dòng)本幣債券的發(fā)行和/或地方債務(wù)融資的發(fā)展，幫助吸引長(zhǎng)期投資者投資于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。此外，通過(guò)提供長(zhǎng)期貸款、增信產(chǎn)品和動(dòng)員私營(yíng)部門資源，多邊銀行能協(xié)助滿足基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的具體要求。
1.開(kāi)發(fā)規(guī)劃良好、高質(zhì)量和可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高生產(chǎn)率、促進(jìn)就業(yè)。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展可以促進(jìn)商品、服務(wù)和人員的跨境自由流動(dòng)，促進(jìn)互聯(lián)互通與可持續(xù)發(fā)展?？紤]到APEC區(qū)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共部門有限的財(cái)政資源，PPP提供了一個(gè)新的、有別于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式。推廣PPP模式不是最終目標(biāo)，而是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要手段，成功的PPP項(xiàng)目可有效擴(kuò)大公共基礎(chǔ)設(shè)施供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和資金使用效率，并通過(guò)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，最大限度地利用私營(yíng)部門的資金和技術(shù)。APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)機(jī)制可在推廣PPP模式中發(fā)揮重要作用。
II.目標(biāo)
2.基礎(chǔ)設(shè)施PPP實(shí)施路線圖旨在落實(shí)2013年印尼作為APEC機(jī)制東道主通過(guò)的APEC基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和投資多年期計(jì)劃，并為APEC未來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目提供指導(dǎo)，特別是幫助APEC各經(jīng)濟(jì)體的政府官員更好地了解、準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)和實(shí)施PPP項(xiàng)目，并做出適當(dāng)?shù)娜谫Y安排。該路線圖以APEC各經(jīng)濟(jì)體自愿提供的交通、能源、通信及水務(wù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，同時(shí)借鑒了G20等機(jī)制及世行、亞行、APEC工商咨詢理事會(huì)(ABAC)、經(jīng)合組織(OECD)等國(guó)際機(jī)構(gòu)此前的工作。路線圖特別關(guān)注實(shí)施環(huán)節(jié)，可為AEPC各經(jīng)濟(jì)體特別是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的政府官員在實(shí)施PPP項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)和參考。
3.考慮到APEC各經(jīng)濟(jì)體情況不同，發(fā)展?fàn)顩r差異較大，路線圖并非“放之四海而皆準(zhǔn)”，而是供各經(jīng)濟(jì)體在開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目時(shí)根據(jù)自身情況有選擇地加以參考。
III.路線圖
4.PPP的特征。PPP建立在公共與私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合同關(guān)系之上，較為復(fù)雜，尤其是項(xiàng)目生命周期中存在的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期承諾以及包括政府、私營(yíng)部門、消費(fèi)者或服務(wù)使用者和公眾在內(nèi)的各利益相關(guān)者的互相影響。在推廣PPP模式時(shí)，政府部門需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括提供完善的法律保護(hù)和機(jī)構(gòu)能力支持，做好規(guī)劃和準(zhǔn)備工作，以及對(duì)PPP項(xiàng)目及資金安排進(jìn)行監(jiān)督。
5.有利的環(huán)境。對(duì)于私營(yíng)部門參與者而言，透明、穩(wěn)定且可預(yù)見(jiàn)的支持政策和法律環(huán)境是保證PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要基礎(chǔ)。法律框架需要對(duì)以下內(nèi)容做出明確規(guī)定，包括私營(yíng)部門投資的權(quán)利和義務(wù)，透明和規(guī)范的采購(gòu)流程，不同機(jī)構(gòu)執(zhí)行合同的能力，公平的合同仲裁程序，以及支付違約的救濟(jì)措施。定義明確的針對(duì)各個(gè)部門的監(jiān)管機(jī)制，以及設(shè)定和調(diào)整用戶收費(fèi)，均是合同中不可或缺的部分。如沒(méi)有專門的PPP框架，至少需要有允許私營(yíng)部門參與提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一般性的法律制度框架。
6.規(guī)劃。制訂基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃或重點(diǎn)項(xiàng)目清單有助于展示政府高層的政治承諾和未來(lái)項(xiàng)目意向。具有連續(xù)性和明晰時(shí)間表的項(xiàng)目庫(kù)有助于提高私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的意愿。高質(zhì)量、一體化的項(xiàng)目規(guī)劃通常包括投資水平、預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、私人投資和公共投資之間的聯(lián)系以及政府部門希望PPP所發(fā)揮的作用。這樣的規(guī)劃將通過(guò)良好的成本效益分析對(duì)各級(jí)政府的項(xiàng)目進(jìn)行綜合排序，明確各項(xiàng)目如何契合整體基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、適宜的融資和交付模式以及資源如何進(jìn)行分配的。在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)借鑒質(zhì)量因素、優(yōu)秀做法和原則，并將社會(huì)和環(huán)境因素納入考慮。
7.項(xiàng)目選擇。并不是所有的項(xiàng)目都適合PPP，PPP模式選擇不當(dāng)會(huì)延長(zhǎng)采購(gòu)時(shí)間，增加采購(gòu)成本，降低項(xiàng)目效益。因此，各經(jīng)濟(jì)體政府應(yīng)盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項(xiàng)目。有必要開(kāi)展深入的前期可行性研究，確保所選項(xiàng)目適合PPP模式并合乎經(jīng)濟(jì)原則，反映生命周期成本，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。對(duì)于復(fù)雜的大型項(xiàng)目而言，設(shè)定結(jié)構(gòu)化的、連續(xù)的篩選程序是檢視項(xiàng)目是否適宜使用PPP模式關(guān)鍵的第一步。篩選程序應(yīng)確立項(xiàng)目以PPP模式開(kāi)發(fā)的商業(yè)模式，包括明確產(chǎn)出要求，評(píng)估其在政府戰(zhàn)略目標(biāo)中的整體財(cái)務(wù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本和收益，確定收入來(lái)源及項(xiàng)目從銀行獲得貸款的可能性，以及評(píng)估私營(yíng)部門參與的優(yōu)勢(shì)。在這一過(guò)程中，政府可以比較公共和私營(yíng)部門聯(lián)合融資的一系列備選方案。在適合采用主動(dòng)投標(biāo)的情況下，項(xiàng)目選擇程序應(yīng)透明健全，以確保項(xiàng)目的有效性和合規(guī)性。處理主動(dòng)投標(biāo)項(xiàng)目比較好的做法還包括以競(jìng)爭(zhēng)形式對(duì)這些提案進(jìn)行檢驗(yàn)。
8.項(xiàng)目準(zhǔn)備。篩選過(guò)的PPP項(xiàng)目在進(jìn)入市場(chǎng)前，需要做充分的準(zhǔn)備和設(shè)計(jì)。政府有必要開(kāi)展有力的盡職調(diào)查并就技術(shù)、法律、金融、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題做好準(zhǔn)備，以便評(píng)估不同方案的優(yōu)劣，選擇最優(yōu)的交易結(jié)構(gòu)，吸引潛在投資者。政府可以為創(chuàng)建項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)制提供便利，如設(shè)立專用基金支持可行性研究，承擔(dān)項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的部分費(fèi)用。項(xiàng)目股權(quán)等費(fèi)用收回機(jī)制可以幫助這些基金實(shí)現(xiàn)自我維持。為改善項(xiàng)目準(zhǔn)備，政府可以制定一個(gè)清單并對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，以檢驗(yàn)項(xiàng)目能否進(jìn)入下一階段并最終投入市場(chǎng)。需要采取諸如聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)這樣的措施進(jìn)一步提高政府部門(尤其是簽約機(jī)構(gòu))的管理能力，以便有效地完成項(xiàng)目。對(duì)于處于初期發(fā)展階段的市場(chǎng)，在合理的時(shí)限內(nèi)推出高質(zhì)量的成功的PPP項(xiàng)目，比關(guān)注項(xiàng)目數(shù)量更能夠有效地吸引投資者。
9.采購(gòu)。透明、競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)程序?yàn)檫x出最物有所值的項(xiàng)目方案提供了最佳框架。為了提高采購(gòu)的效率，設(shè)置緊迫但可實(shí)現(xiàn)的截止期限并確保公私部門的高層都參與其中具有重要意義。在整個(gè)預(yù)招標(biāo)和預(yù)設(shè)計(jì)過(guò)程中，私營(yíng)部門和政府之間積極開(kāi)展透明的協(xié)商十分重要。標(biāo)準(zhǔn)化的PPP合同能提高透明度、一致性以及采購(gòu)程序的效率，對(duì)于需寫入PPP合同的問(wèn)題設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)條款也能起到上述作用。不過(guò)，對(duì)于具體項(xiàng)目的招標(biāo)，可以根據(jù)需要，根據(jù)投標(biāo)人的反饋意見(jiàn)并結(jié)合政府的目標(biāo)和政策，對(duì)若干條款及條件做出適當(dāng)調(diào)整，以優(yōu)化項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配，或提高項(xiàng)目獲得銀行貸款的能力。
10.PPP合同。項(xiàng)目合同是管理公私伙伴關(guān)系，并說(shuō)明在整個(gè)項(xiàng)目生命周期內(nèi)如何分配并降低風(fēng)險(xiǎn)的法律文件。合同中應(yīng)列出公共部門和私營(yíng)部門各自的作用和責(zé)任、服務(wù)義務(wù)、項(xiàng)目的收入來(lái)源、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、合同監(jiān)督機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制和終止條款等內(nèi)容。鑒于PPP合同的長(zhǎng)期性，合同應(yīng)預(yù)留適當(dāng)?shù)撵`活性以使其能夠適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。但靈活性不應(yīng)降低可預(yù)見(jiàn)性。
11.風(fēng)險(xiǎn)分配。風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP獲得成功的核心要素。風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)失敗、價(jià)格和成本升高以及服務(wù)延遲或質(zhì)量降低。風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最適合管理并能以最低成本減輕風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的早期階段就在協(xié)議中明確界定風(fēng)險(xiǎn)的分配，有助于吸引私營(yíng)部門參與并確保公共部門資產(chǎn)負(fù)債表的穩(wěn)健性。一般來(lái)說(shuō)，有關(guān)設(shè)計(jì)、績(jī)效、技術(shù)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)通常由私營(yíng)部門承擔(dān)，而其他諸如政治、法律和監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)則更適宜由公共部門承擔(dān)。利率和匯率波動(dòng)、價(jià)格結(jié)構(gòu)和不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)可以由公共部門和私營(yíng)部門共同承擔(dān)。應(yīng)在項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)層面都考慮進(jìn)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，以降低自然災(zāi)害可能帶來(lái)的影響，從而降低PPP的金融風(fēng)險(xiǎn)。
12.隨著市場(chǎng)的發(fā)展，更多成功項(xiàng)目的出現(xiàn)，以及私營(yíng)部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的增強(qiáng)，政府可以調(diào)整自身定位。在未建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基準(zhǔn)，或私營(yíng)部門對(duì)市場(chǎng)缺乏充分了解的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，政府可以考慮根據(jù)其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的類似項(xiàng)目來(lái)開(kāi)發(fā)標(biāo)桿項(xiàng)目，并提供強(qiáng)有力的支持。這些標(biāo)桿項(xiàng)目可以作為后續(xù)項(xiàng)目的起點(diǎn)，使私營(yíng)部門更愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
13.項(xiàng)目融資。“綠地”或新建的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目本身屬于高度資本密集型，如果風(fēng)險(xiǎn)分配得當(dāng)，項(xiàng)目融資可以有效提高融資的能力。發(fā)展長(zhǎng)期本幣金融市場(chǎng)可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐你y行、公司等市場(chǎng)主體更多地參與基礎(chǔ)設(shè)施融資。促進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者——比如養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司和主權(quán)財(cái)富基金——的長(zhǎng)期投資還可以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道。為長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施投資提供有益的監(jiān)管框架，包括通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)退出的清晰流程，可以促進(jìn)項(xiàng)目融資。多邊開(kāi)發(fā)銀行可通過(guò)創(chuàng)新性的融資方案，例如貸款、股權(quán)投資、貸款擔(dān)保和項(xiàng)目債券保險(xiǎn)等幫助實(shí)施PPP項(xiàng)目。已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的“棕地項(xiàng)目”吸引私人投資的難度相對(duì)較小，因?yàn)轫?xiàng)目已有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效，降低了風(fēng)險(xiǎn)。
14.政府支持。一些PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益高，但財(cái)務(wù)回報(bào)低。對(duì)此類項(xiàng)目，適宜由政府提供資金支持，例如通過(guò)可行性缺口資金(VGF)提供前期資金補(bǔ)貼、彌補(bǔ)用戶付費(fèi)的缺口和/或提供收入保證。在承擔(dān)項(xiàng)目的公共機(jī)構(gòu)信譽(yù)不足的情況下，政府需要提供擔(dān)保以確保該機(jī)構(gòu)能夠按時(shí)履行職責(zé)。這就需要政府從中長(zhǎng)期角度，積極管理財(cái)政承諾及或有債務(wù)，以確保財(cái)政可持續(xù)性。位于人口稠密地區(qū)的項(xiàng)目，能從商業(yè)經(jīng)營(yíng)或土地價(jià)值上升中獲取巨大的額外收入，這將降低其對(duì)政府支持的需求。此外，VGF也可以用作“招標(biāo)變量”，即選擇對(duì)補(bǔ)貼要求最少的受讓人。許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及一些較為敏感的決策，如公用事業(yè)收費(fèi)、土地征用或合同授予等，這種情況下，上級(jí)政府的政治支持十分必要。
15.PPP中心。設(shè)立PPP中心，增進(jìn)與私營(yíng)部門的協(xié)作，可以增強(qiáng)政府部門推動(dòng)PPP的能力。許多APEC經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)在中央或地方政府、行業(yè)部門或財(cái)政部等綜合部門設(shè)立了PPP中心。PPP中心可以作為示范中心，幫助政府起草投資計(jì)劃，制定PPP相關(guān)政策，選擇、設(shè)計(jì)和實(shí)施項(xiàng)目，提供資金并監(jiān)督PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，管理與私營(yíng)部門的長(zhǎng)期合同，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)工作，并維護(hù)政府利益等。PPP中心還可以開(kāi)發(fā)和管理PPP項(xiàng)目操作手冊(cè)，對(duì)成功和失敗的項(xiàng)目進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以改進(jìn)以后的決策，并作為招聘和培訓(xùn)PPP專家的中心。為確保PPP中心的良好運(yùn)行，專門的政府團(tuán)隊(duì)、清晰的職責(zé)界定和權(quán)威性三者缺一不可。PPP領(lǐng)域的研究成果應(yīng)更好地適應(yīng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增加的投入應(yīng)切實(shí)促進(jìn)該領(lǐng)域的研究。
16.利益相關(guān)者協(xié)商。PPP項(xiàng)目多為具有重大社會(huì)影響的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，會(huì)涉及許多利益相關(guān)者。因此利益相關(guān)者的參與和協(xié)商對(duì)降低公眾關(guān)切和減少負(fù)外部性尤為重要。引導(dǎo)當(dāng)?shù)毓妳⑴c所在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的遴選、優(yōu)先級(jí)排序和規(guī)劃,不僅可以贏得公眾對(duì)項(xiàng)目的支持，也有助于從環(huán)境和社會(huì)角度評(píng)估項(xiàng)目的可行性或可持續(xù)性。這將有利于在更好地了解社區(qū)民意的基礎(chǔ)上對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序，并更好地利用私營(yíng)部門的資金和專業(yè)能力。
17.提高PPP的透明度有助于促進(jìn)利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的理解和參與。需要特別關(guān)注移民安置、補(bǔ)償以及項(xiàng)目給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來(lái)的潛在直接就業(yè)收益。以PPP方式提供服務(wù)的項(xiàng)目通常會(huì)設(shè)置關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)，包括公眾對(duì)服務(wù)的滿意度。在這種情況下，對(duì)投資者的獎(jiǎng)勵(lì)取決于項(xiàng)目績(jī)效?？?jī)效評(píng)估可以利用部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)以及調(diào)查數(shù)據(jù)。
IV.APEC經(jīng)濟(jì)體的早期收獲行動(dòng)
為支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和投資多年期計(jì)劃的實(shí)施，APEC各經(jīng)濟(jì)體的財(cái)長(zhǎng)們呼吁政府、私營(yíng)部門和國(guó)際機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)，促進(jìn)亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展。
鼓勵(lì)亞太地區(qū)設(shè)立更多的PPP中心。在這方面，我們感謝中國(guó)做出的努力，并歡迎近期在中國(guó)財(cái)政部設(shè)立PPP中心作為示范中心，促進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以及政府的機(jī)制建設(shè)。
通過(guò)APEC區(qū)域PPP專家咨詢組、APEC研究中心、澳大利亞政府發(fā)展合作伙伴基金、加拿大PPP支持機(jī)制，以及各成員經(jīng)濟(jì)體和亞行、世行等國(guó)際組織發(fā)起的能力建設(shè)活動(dòng)，來(lái)加強(qiáng)現(xiàn)有的和試點(diǎn)的PPP中心的能力建設(shè)、經(jīng)驗(yàn)交流和網(wǎng)絡(luò)化合作。在這方面，我們感謝中國(guó)政府利用設(shè)在亞行的中國(guó)減貧和區(qū)域合作基金中的500萬(wàn)美元，支持APEC發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施PPP、區(qū)域合作和互聯(lián)互通領(lǐng)域的能力建設(shè)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
通過(guò)亞太金融論壇等倡議加快資本市場(chǎng)發(fā)展，吸引長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施投資。
通過(guò)亞太基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系對(duì)話，ABAC促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的利因清單等來(lái)幫助政府設(shè)計(jì)可融資的項(xiàng)目并進(jìn)行必要的改革。
動(dòng)員世行、OECD等國(guó)際組織的資金和知識(shí)資源，為亞太地區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目及必要的改革提供支持，包括技術(shù)援助和交易咨詢服務(wù)。鼓勵(lì)多邊開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)一步探索創(chuàng)新且具備財(cái)務(wù)可行性的商業(yè)模式，支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展。多邊銀行可以進(jìn)一步推動(dòng)本幣債券的發(fā)行和/或地方債務(wù)融資的發(fā)展，幫助吸引長(zhǎng)期投資者投資于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。此外，通過(guò)提供長(zhǎng)期貸款、增信產(chǎn)品和動(dòng)員私營(yíng)部門資源，多邊銀行能協(xié)助滿足基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的具體要求。
