當前，我國環(huán)境立法已經(jīng)形成了較為完善的法律體系，立法數(shù)量蔚為可觀。但法條并不等于法治。我國環(huán)境法律法規(guī)的有效實施，要重在落實所規(guī)定的責任、義務和權(quán)利。其中，政府、排污者、社會公眾之間的責權(quán)配置及實現(xiàn)問題，是環(huán)境法實施中至關(guān)重要的3個環(huán)節(jié)，直接影響著環(huán)境法律法規(guī)實施的成效。
1強化政府的環(huán)境責任
我國環(huán)境法律法規(guī)的實施要遵循“不得惡化”的法律原則，進一步明確“合法排放+持續(xù)改善”。
強化政府的環(huán)境責任，這是環(huán)境法治的首要問題。
為了順應自然規(guī)律，有效保護人類的生存和發(fā)展環(huán)境，環(huán)境法以義務和責任為基本手段，來調(diào)整人與自然之間的矛盾和緊張關(guān)系。從義務和責任的角度來保護環(huán)境，已得到全世界大多數(shù)國家的認同。環(huán)境法上的義務和責任，既包括政府的義務和責任，也包括企業(yè)、社會團體、自然人的義務和責任等?！端沟赂鐮柲π浴分赋?，在實現(xiàn)環(huán)境目標方面，各級政府應承擔最大的責任。筆者認為，強化政府的環(huán)境責任，是環(huán)境法治中最為迫切，也是最需要優(yōu)先解決的問題。為什么政府要承擔最大的責任?筆者認為，這是由政府的三重身份所決定的，即政府是公共環(huán)境的托管者、良好生態(tài)的捍衛(wèi)者、保護環(huán)境的參與者。
現(xiàn)代環(huán)境法都是以政府責任作為首要的約束對象的。如《加拿大環(huán)境法》第二條專門規(guī)定了政府的義務?！度毡经h(huán)境基本法》第一條規(guī)定“本法的目的，是通過制定環(huán)境保護的基本理念。明確國家、地方公共團體、企(事)業(yè)者及國民的責任和義務……”《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，實行地方黨委和政府領(lǐng)導成員生態(tài)文明建設一崗雙責制，就是進一步強化政府責任的重要措施。我國環(huán)境法律法規(guī)需要更加明確規(guī)定政府責任：一是積極責任，即全面落實地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責的規(guī)定。具體而言，政府環(huán)境責任主要包括如下內(nèi)容：保證必要的環(huán)境質(zhì)量、促進公眾參與環(huán)保、政府遵守環(huán)境法律和政策、嚴格執(zhí)行環(huán)境法律等。其中，政府的環(huán)境質(zhì)量責任是其首要責任。二是消極責任，即明確規(guī)定政府因違反環(huán)境法所應承擔的法律后果。在當前的國情下，要強化政府的環(huán)境責任，還需要通過法治手段強化地方政府之間的協(xié)作，完善跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機制。同時，還需要強化環(huán)保部門的權(quán)威性和獨立性，改革現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制，使其能夠介入政府的前端決策，而不應僅僅局限于后端的污染治理。
尤為重要的是，我國應當引進和堅持“不得惡化原則”。所謂不得惡化，就是說在國家嚴格的法律或環(huán)境標準出臺之后，不能僅僅要求合法，還要求環(huán)境不得繼續(xù)惡化。因為，如果法律或標準出臺了，但環(huán)境仍然在繼續(xù)惡化，法律就失去其制定的初衷。
《美國國家環(huán)境政策法》規(guī)定“最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應有的后果”。美國《清潔空氣法》明確規(guī)定了防止顯著惡化的原則。2015年8月，我國新修訂的《大氣污染防治法》第二條明確提出“防治大氣污染，應當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”，這為劃定“不得惡化”的環(huán)境保護底線并將其上升為環(huán)境法的重要原則，建立完善的環(huán)境質(zhì)量改善機制提供了法律依據(jù)。筆者認為，我國環(huán)境法律法規(guī)的實施也要遵循“不得惡化”的法律原則，進一步明確“合法排放+持續(xù)改善”這一更加嚴格的環(huán)境保護要求，即已經(jīng)達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的城市，仍然應當繼續(xù)采取有效措施，促進本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量持續(xù)不斷地改善。
2強化排污者的環(huán)境責任
在環(huán)境法律法規(guī)的實施過程中，注重多元化的主體、多元化控制是有效的社會控制方式。
強化排污者的環(huán)境責任，這是環(huán)境法治的核心問題。
有效約束排污者，是環(huán)境保護的重要內(nèi)容，也是環(huán)境法實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。進入20世紀80年代以來，環(huán)境法律法規(guī)發(fā)展的一個重要特點是各國紛紛加強環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法規(guī)的有效實施，環(huán)境法實施能力和執(zhí)法效率得到迅速提高。我國當前的環(huán)境法律法規(guī)實施狀況不理想的重要原因之一，就是我國對排污者的法律約束過于寬松，導致違法成本過低。要解決好環(huán)境法的實施問題，強化排污者的義務和責任，需要在兩個方面進行改革：
第一，規(guī)則需完善。環(huán)境立法的完善，要重在杜絕形式主義，突出義務和責任，強化治理手段之間的協(xié)同，細化規(guī)則，使法律規(guī)則具有較強的可操作性。其中，法律責任是提高法律制度實施有效性的關(guān)鍵。當前，我國應當借鑒國際社會已經(jīng)比較成熟的經(jīng)驗，規(guī)定更為嚴厲的法律責任，包括董事和高管人員的個人責任、生態(tài)恢復、加大刑事制裁力度等。
第二，機制要創(chuàng)新。在總體上解決有法可依問題的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究問題就顯得更為突出、更加緊迫。當社會主義法律體系形成后，法治建設的主要任務要轉(zhuǎn)移到有法必依或法律實施上。當前，與其他法律的實施情況相比較，環(huán)境法實施中存在的問題較多。
環(huán)境法律的實施機制要進行創(chuàng)新，基本的方法有兩條：一是構(gòu)建多元化的控制主體，包括個人自律、合同相對方控制等。二是采取多元化的控制手段，包括命令和強制、環(huán)境合同等。在環(huán)境法律法規(guī)的實施過程中，注重多元化的主體、多元化控制是有效的社會控制方式。在第一方控制方面，要加強企業(yè)自律，使他們在企業(yè)的運行過程中能夠加強內(nèi)部控制和內(nèi)部管理來保護環(huán)境。在第二方控制方面，通過環(huán)保責任狀、排污權(quán)交易合同中的相對方進行控制，也是一種很好的法律實施機制。在第三方控制方面，可以加強社會組織、社會成員對排污者的控制。由于環(huán)境法律法規(guī)調(diào)整對象的特殊性，命令和強制手段仍然是基本手段。但是，除了命令與強制的手段之外，當今環(huán)境法更加注重采取非強制的多元化手段。如行政指導、經(jīng)濟手段、財稅手段、環(huán)境合同等，從而使環(huán)境法律法規(guī)的實施手段越來越豐富、靈活、有效。
3強化環(huán)境權(quán)益的司法救濟
環(huán)境法治更需要充分發(fā)揮民眾的力量，有效地動員社會公眾，注重通過司法手段維護公民的環(huán)境權(quán)益。
強化環(huán)境權(quán)益的司法救濟是環(huán)境法治的重要基礎(chǔ)。
傳統(tǒng)上，我國的環(huán)境法治遵循的是一條自上而下的道路，也就是突出政府監(jiān)管，突出管理與被管理的問題，而忽視社會參與?？傮w上是“管理者—被管理者”這樣兩極的法律約束機構(gòu)。
發(fā)達國家早期也同樣如此。但是自上世紀五六十年代以來，在英國、美國、日本等國家，因為嚴重的公害和其他污染問題，導致民眾奮起抗爭，從而在環(huán)境領(lǐng)域開始走向自下而上的道路。美國環(huán)境法的發(fā)展史說明，通過社會成員的積極參與，并通過法院支持公民訴訟來實施國家法律，環(huán)境法治會有顯著的進步。美國環(huán)境保護運動領(lǐng)導人在回顧自上世紀70年代以來的美國環(huán)境保護歷史時認為，當代環(huán)境法治最為重要的進展之一，就是由公民原告提起的環(huán)境訴訟，打開了法院的大門，為實現(xiàn)環(huán)境共治打下了社會基礎(chǔ)。
鑒于環(huán)境法是共治性的法律，環(huán)境法治更需要充分發(fā)揮民眾的力量，有效地動員社會公眾，注重通過司法手段維護公民的環(huán)境權(quán)益。黨的十八大報告提出，要健全環(huán)境損害賠償制度。無疑，加強對公民環(huán)境民事權(quán)益司法救濟，是促進人與自然和諧相處的基礎(chǔ)性手段。關(guān)于環(huán)境民事權(quán)益的司法救濟問題，需要重點推進的任務是：
第一，暢通救濟渠道，強化社會參與。環(huán)境法律法規(guī)具有共治性，要求社會成員的普遍參與。我國應當暢通對民事權(quán)益的司法救濟渠道，鼓勵公眾運用法律手段維護自身合法權(quán)益，彌補政府監(jiān)管留下的空白和不足。當前，尤其要注重強化公益訴訟機制，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體等依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下提起公益訴訟，維護社會公共利益。
第二，完善救濟機制，有效懲戒排污者。當前，我國環(huán)境民事權(quán)益的司法救濟不足。我國亟須創(chuàng)新執(zhí)法機制，提高環(huán)境司法的有效性，包括提高賠償金額，實施禁令制度、恢復原狀制度等。此外，環(huán)境司法專門化也是國外環(huán)境法治的重要經(jīng)驗。目前，最高法院已對設立專門的環(huán)保審判機構(gòu)做出了規(guī)劃和部署，環(huán)境司法的專門化將顯著提高司法救濟的權(quán)威性和有效性。
作者系中央黨校政法部經(jīng)濟法室副主任
