如今，土司不僅是面包，還是環(huán)保部一個部門的簡稱。

圖片源于南方周末

2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨干部任職宣布大會”的照片和司長名單在網(wǎng)上傳開。下午，環(huán)保部發(fā)布消息，稱在2015年2月，中央有關部門批復同意環(huán)保部機構編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司(以下分別簡稱污防司、總量司)，設置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。

這是年初環(huán)保部宣布環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，再次對自身管理體系動大手術。

來自權威媒體的報道消息稱，三司設立后，因“暫不提拔”的考慮，除大氣司司長由現(xiàn)任總量司司長劉炳江擔任外，水司和土司暫由兩位副司長主持工作。三司中氣司的編制最多，并按照空氣污染來源進一步細分，如管理機動車的移動源、秸稈焚燒的面源和企業(yè)排放的固定源等，噪聲也將屬于氣司。

關于更具體的設置，環(huán)保部通報稱，由于機構調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程，待整個工作完成后再向媒體發(fā)布。

相較于外界的熱切關注，在環(huán)保部門內(nèi)部，新三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。

“對癥下藥”三大戰(zhàn)役

不難想象，“眉毛胡子一把抓”的環(huán)境管理模式將發(fā)生重大轉變。

據(jù)環(huán)保部介紹，去年2月，中央有關部門批復同意環(huán)保部機構編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳分析稱，新設“水氣土”三個環(huán)境管理司，有利于加強力量，“對癥下藥”，整合有限資源。其次，從機構名稱的變化看，環(huán)境政策正在從污染物控制轉向更加注重改善環(huán)境質(zhì)量和提升綜合治理能力。

王滿傳進而表示，一般而言，部委機構調(diào)整后，省一級單位會隨之調(diào)整對口單位。但是到了地方的市縣一級，由于各地實際情況的不同，安排可能會更具靈活性。

國務院2013年9月頒布的大氣污染防治行動計劃(下稱“氣十條”)明確要求，完善國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制。去年頒布的水污染防治行動計劃(下稱“水十條”)也要求，“切實加強水環(huán)境管理”，“強化環(huán)境質(zhì)量目標管理”。

而在2016年1月11日召開的2016年全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)保部部長陳吉寧就稱：“我部機關內(nèi)設機構調(diào)整和環(huán)境監(jiān)察體制改革方案得到中央編辦批復。正在研究起草部機關‘三定’修訂草案和環(huán)境監(jiān)察體制設置。”

對于水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司如今終于宣告成立，環(huán)保部表示，這是貫徹落實中央關于加強生態(tài)環(huán)境保護、推進以改善環(huán)境質(zhì)量為核心各項工作有效開展的重要舉措。有環(huán)保專家表示，“水氣土”三個環(huán)境管理司的成立，是環(huán)保部機構改革走出的堅實一步，有利于更好統(tǒng)領和加大環(huán)境治理力度，精細化打好“水氣土”污染防治“三大戰(zhàn)役”。

水污染防治一馬當先

無獨有偶的是，環(huán)保部集權改革再現(xiàn)實質(zhì)性進展。來自環(huán)保部日前的公開消息稱，根據(jù)新調(diào)整的政策，由于環(huán)保部重新設置了大氣、水、土三司，因此有環(huán)保部牽頭落實《水污染防治行動計劃》的具體工作中，一些責任司處發(fā)生改變。在這一調(diào)整過程中，部分原本分散在各部門的職權開始逐漸集中到了環(huán)保部手里。

據(jù)環(huán)保部相關負責人介紹，環(huán)保部日前印發(fā)了《環(huán)境保護部落實〈水污染防治行動計劃〉實施方案(修訂稿)》，根據(jù)《關于調(diào)整機關部分司局“三定”方案的通知》，對《環(huán)境保護部落實〈水污染防治行動計劃〉實施方案》進行了相應調(diào)整。在環(huán)保部重新調(diào)整了部門及相關職責后，《方案》也對環(huán)保部門負責的相關工作也進行了調(diào)整。

誠如落實《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》工作的責任司處由總量司綜合處和水總量處更改為水司水固定源處;原本由總量司統(tǒng)計處、水總量處負責的指導開展市、縣域水資源、水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評價前期調(diào)研，完成市、縣水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評價等工作現(xiàn)在變更為由水司地表水處負責。

值得注意的是，在工作調(diào)整的過程中，新“三司”制度也讓環(huán)保部一定程度上集中了原本分散在各相關部門中的權力。比如原本由生態(tài)司農(nóng)環(huán)辦負責的配合農(nóng)業(yè)部制定面源污染防治方案，對高標準農(nóng)田建設、土地開發(fā)整理等標準規(guī)范提出環(huán)保要求等工作現(xiàn)由環(huán)保部水司農(nóng)村處專門負責。

環(huán)保部將啟機構改革

“原來是業(yè)務條線管理設置，現(xiàn)在是業(yè)務板塊管理設置。”上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院院長張益認為水、氣、土三司成立后，將提高防治效率，特別是能更好的對接“大氣十條”“水十條”和“土十條”。

事實上，原先環(huán)保部并未按照水、氣、土等污染物的介質(zhì)來劃分司局級機構設置，而將污染物防治業(yè)務統(tǒng)一劃歸到污染防治司。近十年來，污染物總量減排成為環(huán)保工作的主“抓手”，于是2008年污染物排放總量控制司從污染防治司獨立出來。

污染物排放總量控制司的撤銷耐人尋味。

一位不愿具名的環(huán)保專家指出，這反映出環(huán)保部治理理念由“環(huán)境總量控制”向“環(huán)境質(zhì)量改善”的轉變，更加關切老百姓關注的霧霾、黑臭水體等突出問題。

實際上從污染物總量減排來看，我國四項主要污染物，COD、二氧化硫、氮氧化物、氨氮都按時完成;但是老百姓卻感受不到環(huán)境質(zhì)量變好。對此，“十三五規(guī)劃”明確提出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。

“環(huán)境質(zhì)量改善是目的，總量控制只是改善環(huán)境質(zhì)量的主要手段之一。二者是全面與局部的關系、目的和手段的關系、紅線和底線的關系。”在2016年1月份舉行的全國環(huán)境保護工作會議上，陳吉寧指出，隨著污染源全面達標排放和環(huán)境質(zhì)量的逐步改善，總量減排就不是主要手段之一，將逐步弱化。

除了新設立三個司機關外，環(huán)評機構與環(huán)保部門的脫鉤也是陳吉寧上任后的一項重要機構改革舉措。“2015年在‘兩會’上我也做過承諾，2015年底環(huán)境保護部直屬的8家環(huán)評機構率先完成脫鉤。我講的脫鉤是徹徹底底的脫鉤，人、財、物全部脫離，是制度上徹徹底底的脫鉤。”2月18日，國務院新聞辦公室舉行媒體見面會，環(huán)陳吉寧對中外記者講。

上述不愿具名的環(huán)保專家預計，近一兩年內(nèi)，環(huán)保部的機構改革舉措將相繼落地。

(本文綜合南方周末、第一財經(jīng)、北京商報、騰訊財經(jīng))