在不久前結束的全國兩會上，“十三五”規(guī)劃綱要獲得高票通過，這將對政府和社會資本合作(PPP)發(fā)展給予引導。那么，“十三五”期間我國PPP投資趨勢如何，有哪些重點項目和投資機會?

“十三五”國內(nèi)PPP投資發(fā)展趨勢

從中央部署以及2014年以來國家就推進PPP出臺的一系列舉措，并結合社會資本的訴求來看，“十三五”期間我國PPP投資的趨勢大致如下：

一是制度更加完善，管理更加規(guī)范透明，PPP投資環(huán)境更加良好。特許經(jīng)營立法已進入全國人大的立法計劃，有關部門分別就特許經(jīng)營、PPP開展立法調(diào)研，并取得了階段性進展。最終法律的出臺，要看全國人大立法機構、國務院法制部門的協(xié)調(diào)結果。但可以肯定的是，PPP相關的法律制度在“十三五”期間出臺的可能性極大，這將會進一步引導和規(guī)范PPP項目的發(fā)展。

二是PPP投資范圍更加廣泛，社會發(fā)展領域將是關注點和難點。過去國內(nèi)特許經(jīng)營項目主要集中在有收費機制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎設施領域，運作模式和管理制度相對較為成熟。隨著居民生活水平的提高，他們對文化、體育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務提出了更高需求，客觀上需要加快相關設施投資建設。“十三五”規(guī)劃明確了公共服務供給的改革方向，即能由政府和社會資本合作提供的，則廣泛吸引社會資本參與。

三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項目與傳統(tǒng)政府融資平臺項目的投融資方式不同，除了政策性金融機構要加大支持力度外，商業(yè)銀行的貸款審核方式、貸款條件也需相應改革。

四是政府監(jiān)管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規(guī)范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問題，更重要的是要促進政府加快職能轉變，加強事中事后監(jiān)管。“十三五”期間將有大量PPP項目建成運營，如果政府對相關設施運營行為、績效的考核和監(jiān)管能力不足，社會資本基于其逐利的本性，將可能在提供公共服務的過程中為降低成本而忽視服務質量。為此，政府需要加強自身的監(jiān)管能力建設，引導和規(guī)范社會資本的投資行為，促進理性投資和良性運營管理。

五是政企雙方履約能力將受到更多重視，PPP投資的誠信體系更加完善。目前，財政部已經(jīng)建立完善PPP項目的大數(shù)據(jù)庫，擬對PPP項目進行全生命周期管理，這在客觀上有利于促進政企雙方加強履約。同時，國家發(fā)改委也在大力推進全社會誠信體系建設，并建立了全國公共信用信息交換平臺，PPP項目如果出現(xiàn)違約，這些信息也將會納入到此平臺中，將會影響相關政府、社會資本的信用評級，進而影響后續(xù)發(fā)展。

重點關注生態(tài)環(huán)保等五大領域

截至目前，財政部、國家發(fā)改委已公布了近萬個擬實施的PPP項目，投資總需求達到12萬億元規(guī)模。“十三五”中國要上的100個大項目當中(下稱“《大項目規(guī)劃》”)，有很多可以通過PPP模式推進，這其中有不少投資機會。

一是鐵路領域，投資需求達3萬億元?！洞箜椖恳?guī)劃》提出：未來5年我國高速鐵路營業(yè)里程達到3萬公里(目前高鐵總里程1.9萬公里)，覆蓋80%以上的大城市;建設川藏鐵路等沿邊鐵路。投資測算：未來5年需要新建成高鐵1.1萬公里，再加上在建的高鐵、新建的普通鐵路(1.2萬公里)以及傳統(tǒng)鐵路改造升級，根據(jù)目前平均成本1億元/公里測算，未來5年鐵路的投資需求將高達3萬億元以上，并可帶動鐵路車輛等相關設備產(chǎn)業(yè)3800億元的產(chǎn)值。鐵路的建設運營均可采用PPP模式，但目前社會資本進入的“彈簧門”“玻璃門”不少，相關行業(yè)管理的法律法規(guī)還要完善，未來對社會資本開放的力度將一步加大。

二是高速公路領域，投資需求達2.3萬億元。《大項目規(guī)劃》提出：加快推進國家高速公路網(wǎng)建設，新建改建高速公路通車里程約3萬公里。2015年交通部的收費公路統(tǒng)計公報顯示，2014年我國高速公路的平均造價為7700萬/公里，據(jù)此測算未來5年國內(nèi)高速公路的投資需求約2.3萬億元。高速公路也可以采用PPP模式投資、建設和運營，此領域的投資機會很多，社會資本可以積極進入。

三是軌道交通領域，投資需求可達2.1萬億元。《大項目規(guī)劃》提出：新增城市軌道交通運營里程約3000公里。投資測算：北上廣深等城市的地鐵建造成本都在每公里10億元以上，其他城市的建造成本也在5億元以上，按照平均7億元/公里的投資強度計算，未來5年我國地鐵的投資總需求可達2.1萬億元。在地鐵建造成本構成中，土建約占36%(其中材料成本約60%)，車輛及其他設備約占30%。由此可以大量消耗鋼鐵、水泥等建設材料，帶動車輛及運營控制設備產(chǎn)值約為6000億元。地鐵的建設運營也可以采用PPP模式投資、建設和運營，有資質的社會資本可以作為財務投資人參與投資。

四是海綿城市、地下管廊等現(xiàn)代市政設施領域，投資需求高達3.5萬億元?！洞箜椖恳?guī)劃》提出：建設海綿城市，建設地下管廊(網(wǎng))。據(jù)業(yè)內(nèi)專家測算，未來5年我國海綿城市建設的投資需求可達到2萬億元，地下管廊建設的投資需求可達1.5萬億元。此領域的建設運營也可以采用PPP模式投資、建設和運營，此領域的投資機會較多，但有嚴格的資質要求，社會資本可與有資質的建設企業(yè)一起聯(lián)合投資。

五是生態(tài)環(huán)保領域，投資需求高達數(shù)萬億元。《大項目規(guī)劃》提出的重大項目有不少屬于綠色生態(tài)環(huán)保領域，具體包括：建設引黃入冀補淀、引江濟淮、引漢濟渭、滇中引水、引大濟湟、引綽濟遼等多項重大引調(diào)水工程;推進南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設;建設西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龍江奮斗、湖南莽山、云南阿崗等大型水庫;開展1000萬畝受污染耕地治理修復和4000萬畝受污染耕地風險管控;建設西江大藤峽、淮河出山店、新疆阿爾塔什等流域控制性樞紐工程;基本完成流域面積3000平方公里及以上的244條重要河流治理;推進青藏高原、黃土高原等關系國家生態(tài)安全核心地區(qū)生態(tài)修復治理;建設大尺度綠色生態(tài)保護空間和連接各生態(tài)空間的綠色廊道;推進邊疆地區(qū)國土綜合開發(fā)、防護和整治;新增水土流失治理面積27萬平方公里，全國濕地面積不低于8億畝等。上述領域都可以探索PPP模式，總投資將高達數(shù)萬億元，社會資本可積極關注和投資這些領域的PPP項目。

PPP投資的難點與建議

在目前的PPP項目中，國有企業(yè)仍占主導地位，民企獲得的PPP項目相對較少。究其原因，除了民企自身的融資能力等因素處于劣勢外，還與目前PPP的制度不夠完善有關。

因此，一是制定更高標準，加強監(jiān)管。建議盡快出臺PPP(特許經(jīng)營)的法律法規(guī)，修訂鐵路法、公路法等PPP領域的行業(yè)管理法律法規(guī)，以適應PPP的發(fā)展需要。要對PPP項目的建設和運營服務制定更高的標準。

二是不斷豐富投資退出渠道。政府可以考慮設立PPP資產(chǎn)交易中心，方便社會資本的投資退出，同時可以通過市場化的機制約束社會資本嚴格履約，提高建設運營質量。

在政府帶頭履約的前提下，一旦社會資本偷工減料或管理不善，造成服務質量不佳，政府可以通過行政處罰等手段進行監(jiān)管，如果還是不達標，可要求社會資本通過交易中心轉讓股權、收益權等方式退出。對企業(yè)而言，如果建設和運營質量不好，其轉讓的價格肯定不高，最終的損失還是由社會投資者承擔。一旦這樣的規(guī)則建立，社會資本對其建設和運營質量會自覺地加強自我管理。

三是加強投資前的調(diào)查論證。社會資本參與PPP項目投資，要對項目所在地的投資環(huán)境、政府財力和信用等做詳細的盡職調(diào)查，為投資決策提供科學依據(jù)。當然政府也應對社會資本的背景做深入了解，包括其融資能力、專業(yè)水平、誠信程度等。“婚前”充分了解對方的特性，“婚姻”持久的可能性更大一些。否則就是“閃婚”，政府和社會資本都會受到傷害，更重要的是還會影響社會公眾的利益。