“十三五”啟幕。隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，中山在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入力度正不斷加強(qiáng)，PPP模式成為政府緩解投資壓力的一個(gè)重要選擇。近日廣東中山市政協(xié)十一屆五次會(huì)議開(kāi)幕，九三學(xué)社中山市委會(huì)就聚焦PPP投融資模式，針對(duì)該模式未來(lái)在中山的應(yīng)用和推廣提出了建議。

現(xiàn)狀已征集PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目12個(gè)

去年12月，長(zhǎng)江路改造項(xiàng)目正式開(kāi)工，成為中山采用PPP模式建設(shè)的首個(gè)公路項(xiàng)目。建成后，投資公司將獲得對(duì)該公路的10年特許運(yùn)營(yíng)期，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，公司將項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府或其指定機(jī)構(gòu)。這并非中山首次嘗試PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，早在2004年，中山市在中心組團(tuán)垃圾綜合處理基地垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目建設(shè)中，就首次嘗試采用了具有部分PPP特性的BOT模式。

所謂PPP(Public—PrivatePartnership)，即公私合作模式。為提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，基于合約的全過(guò)程合作關(guān)系，PPP模式由政府與社會(huì)資本聯(lián)合建立，政府授予社會(huì)投資人特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加強(qiáng)，政府投資壓力日趨加大。據(jù)悉，2014年中山全市完成固定資產(chǎn)投資903.66億元，而全市一般公共預(yù)算收入為251.7億元，用于改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的支出約占70%。

九三學(xué)社中山市委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，城建投資需求與有限的財(cái)政資金之間，形成了龐大的資金缺口。目前，公共服務(wù)、公共安全和教育等民生事業(yè)支出，還在不斷增長(zhǎng)，完全靠政府投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的模式，愈加難以為繼。利用PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本，擴(kuò)大城市建設(shè)投資的資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化，契合中山推進(jìn)基本公共服務(wù)項(xiàng)目協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城市建設(shè)步伐的迫切需要。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中山市目前已征集到PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目12個(gè)，總投資136.93億元，涉及污水處理、綜合管廊、道路、碼頭、軌道交通等領(lǐng)域。去年9月，財(cái)政部公布第二批政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目，中山市城市軌道交通1號(hào)線位列廣東省入選的4個(gè)PPP示范項(xiàng)目之首。

問(wèn)題多頭監(jiān)管權(quán)責(zé)不清后期執(zhí)行難

九三學(xué)社中山市委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“十三五”期間，中山市面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將更為艱巨，大力推廣和利用PPP模式是大勢(shì)所趨。但在此之前，需要認(rèn)清和解決目前中山市推行PPP模式所面臨的諸多難題。

當(dāng)前，對(duì)于PPP模式這種過(guò)程較長(zhǎng)、牽涉環(huán)節(jié)較多的項(xiàng)目，上層制度仍不完善，地方政府沒(méi)有指引文件，容易造成部門權(quán)責(zé)不清、審批流程混亂、缺乏有效監(jiān)管，最終導(dǎo)致PPP模式項(xiàng)目的后期執(zhí)行難。中山市目前基本確定由市財(cái)政局牽頭推進(jìn)PPP模式，但在實(shí)際操作過(guò)程中依然存在項(xiàng)目確認(rèn)、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目監(jiān)督管理等一系列的制度缺失，缺乏協(xié)調(diào)性。

其次，目前中山市正在逐步建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，但科學(xué)的、清晰度高的PPP項(xiàng)目遴選機(jī)制還遠(yuǎn)未形成，難以遴選出績(jī)優(yōu)項(xiàng)目。在中山市目前已征集到的12個(gè)PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目中，真正符合目前國(guó)家層面推廣規(guī)范的PPP項(xiàng)目不多，屬于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目也不多。如果不盡快建立科學(xué)的PPP項(xiàng)目遴選機(jī)制，PPP模式被泛化和濫用的趨勢(shì)難以避免。

“合作期限太長(zhǎng)，社會(huì)資本一般會(huì)擔(dān)憂PPP合同履行過(guò)程變數(shù)太多。由于缺乏運(yùn)營(yíng)維護(hù)和提供公共服務(wù)的能力，社會(huì)資本往往傾向于項(xiàng)目建好后直接移交政府。”該負(fù)責(zé)人表示，中山推行PPP模式，還面臨難以找到合適社會(huì)資本參與的窘境，實(shí)施PPP模式的整體基礎(chǔ)仍然薄弱。即使是已經(jīng)入選廣東省4個(gè)PPP示范項(xiàng)目的中山城市軌道交通1號(hào)線工程，同樣面臨難以找到合適社會(huì)資本參與的問(wèn)題。

建議在交通市政等領(lǐng)域重點(diǎn)推行PPP

九三學(xué)社中山市委會(huì)認(rèn)為，中山應(yīng)參照國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，確立具體PPP項(xiàng)目所屬類別和領(lǐng)域的牽頭推進(jìn)部門，并保持牽頭推進(jìn)部門的合理性和相對(duì)穩(wěn)定性，實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一和規(guī)范運(yùn)作，杜絕項(xiàng)目推行中的隨意行為。明確各相關(guān)審批管理部門職責(zé)，完善協(xié)同管理審批機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管;明確PPP模式適用的范圍，科學(xué)遴選PPP的入庫(kù)項(xiàng)目，建立、完善PPP模式應(yīng)用的基本流程;各行業(yè)主管部門要結(jié)合本行業(yè)的特點(diǎn)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。

因PPP項(xiàng)目的投資周期長(zhǎng)，大多跨越一任官員任期，牽涉審批環(huán)節(jié)較多。因此，中山應(yīng)在上層法律法規(guī)的指引下，及時(shí)制定出臺(tái)符合PPP模式運(yùn)作的地方指導(dǎo)文件，制定符合中山市實(shí)際情況的管理辦法實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)督，健全退出機(jī)制，保障PPP的健康發(fā)展。建議提出，應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)化審批手續(xù)，建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，審議明確PPP項(xiàng)目的投資主體、投資規(guī)模、投資比例、投資期限、議事規(guī)則、成本核算、利潤(rùn)分配等細(xì)節(jié)。加強(qiáng)物有所值(VFM)評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，引入第三方中介機(jī)構(gòu)，完善PPP項(xiàng)目遴選和評(píng)估機(jī)制。

結(jié)合中山市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的需要，明確推行PPP模式的重點(diǎn)突破方向。九三學(xué)社中山市委會(huì)建議，城市軌道交通、港口、內(nèi)河航運(yùn)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，供水、燃?xì)?、污水和垃圾資源化利用及處理、城市綜合管廊、停車設(shè)施等市政公用設(shè)施項(xiàng)目，生態(tài)修復(fù)和保護(hù)、資源循環(huán)利用、污染治理等環(huán)保項(xiàng)目，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游設(shè)施等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，以及保障性安居工程等領(lǐng)域，可以作為推行PPP模式的重點(diǎn)突破方向。

聲音

市政協(xié)委員、九三學(xué)社中山市委會(huì)委員韓延星：

推行PPP模式有利于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

以往，政府利用社會(huì)資金開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采用的BT(“建設(shè)——移交”)等融資模式，實(shí)際上都不同程度地將投資風(fēng)險(xiǎn)更多地轉(zhuǎn)嫁給了政府方。采取這些融資方式，政府要么面臨貸款過(guò)多，導(dǎo)致項(xiàng)目投資成本過(guò)高，風(fēng)險(xiǎn)較大。而貸款太少，則容易導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目流產(chǎn)。PPP投融資模式下，政府投資與社會(huì)資本共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，可以提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP模式不僅有利于提升現(xiàn)代政府的精益管理、依法行政、風(fēng)險(xiǎn)控制能力，同時(shí)也可在一定程度上提升項(xiàng)目效益。

“十三五”規(guī)劃建議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都一致強(qiáng)調(diào)，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給。推行PPP模式，符合全面深化改革的要求，正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

政府通過(guò)PPP模式，向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以激發(fā)民間投資活力，形成多元化融資渠道和可持續(xù)的資金投入機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。規(guī)范的PPP模式要求政府和社會(huì)資本平等參與，實(shí)施項(xiàng)目全生命周期的合同管理，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。