三審后的《湖北省土壤污染防治條例(草案建議稿)》明確提出，具有法定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展土壤污染評估、監(jiān)測、控制或修復(fù)工作。草案一旦成為地方法律，湖北省政府將依法建立土壤污染防治從業(yè)資質(zhì)。
習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要不斷推進(jìn)行政審批制度改革，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，進(jìn)一步激發(fā)市場和社會創(chuàng)造力。那么，湖北省此次可能的新增資質(zhì)是不是有必要?是不是同十八大以來黨中央國務(wù)院大力推進(jìn)的“減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定”和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”不相適應(yīng)呢?
走進(jìn)“十三五”，《土壤污染防治法》和“土十條”漸行漸近，我國土壤修復(fù)行業(yè)越來越走近高速擴(kuò)張的啟動(dòng)點(diǎn)。設(shè)計(jì)一套合理的制度對行業(yè)進(jìn)行規(guī)范管理顯得更加必要和緊迫。
行業(yè)管理有行政審批性質(zhì)的資質(zhì)管理，也有非行政審批的行業(yè)自我管理，資質(zhì)管理又包括從業(yè)單位資質(zhì)管理和從業(yè)人員職業(yè)資格管理。
環(huán)境修復(fù)行業(yè)本身包括調(diào)查評估、修復(fù)方案設(shè)計(jì)、修復(fù)工程設(shè)計(jì)與施工、修復(fù)驗(yàn)收、修復(fù)項(xiàng)目監(jiān)理、分析檢測。
針對不同領(lǐng)域工作的特點(diǎn)選擇管理方式。究竟該如何選擇管理方式?環(huán)境修復(fù)行業(yè)管理究竟要不要設(shè)資質(zhì)，怎么一個(gè)設(shè)法?
2015年11月3日，中國環(huán)境報(bào)發(fā)表了《土壤修復(fù)是否應(yīng)設(shè)立從業(yè)資質(zhì)?》一文，在業(yè)內(nèi)引起巨大反響。在這樣一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，更有必要從管理方、科研方、責(zé)任方、治理方等不同角度繼續(xù)深入討論。
1、杜絕尋租 VS 規(guī)范市場
我國通過行政審批進(jìn)行行業(yè)資質(zhì)管理衍生的一大問題就是權(quán)力尋租，由尋租產(chǎn)生的亂象也正是我國政府大力減少行政審批的原因之一。土壤修復(fù)如考慮設(shè)立資質(zhì)審批，尋租會被聯(lián)想起來是很自然的。見證了美國和我國土壤地下水修復(fù)發(fā)展歷程的中環(huán)循(北京)環(huán)境技術(shù)中心主任龔宇陽就指出，把企業(yè)從業(yè)資質(zhì)作為行業(yè)準(zhǔn)入前置條件或入圍管理手段，會在客觀上導(dǎo)致大量尋租、掛靠和弄虛作假等問題。
地下水環(huán)評專家周俊認(rèn)為，目前包含單位業(yè)績與持證人員數(shù)量考量的企業(yè)資質(zhì)管理，雖然有一定的合理性，但也滋生了掛靠掛證的土壤，違背了質(zhì)量管理的初衷。從業(yè)資格證可以通過各種手段獲取，并可以掛靠獲利卻又不簽字負(fù)責(zé)。行政凌駕于技術(shù)之上，傷害了技術(shù)創(chuàng)新的積極性。從業(yè)資格證得不到應(yīng)有尊重，從業(yè)人員的自我評判也隨之扭曲，將拿證而非自發(fā)補(bǔ)充專業(yè)知識作為學(xué)習(xí)和考試的源動(dòng)力。
對于起步階段的環(huán)境修復(fù)行業(yè)，權(quán)力尋租并不是唯一需要擔(dān)心的問題。北京市固體廢物和化學(xué)品管理中心污染場地管理科科長唐振強(qiáng)認(rèn)為，在法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不健全，行業(yè)不規(guī)范，管理水平有差異，責(zé)任者認(rèn)知有限的背景下，無論是對個(gè)人還是企業(yè)實(shí)行資質(zhì)許可，都是有利于規(guī)范修復(fù)行為的一種方法，可以嘗試。
北京建工環(huán)境股份有限公司技術(shù)總監(jiān)馬駿則表示，按我國目前的國情，長遠(yuǎn)目標(biāo)固然是建立企業(yè)和從業(yè)人員信用評估體系。但短期內(nèi)，以行政審批方式建立資質(zhì)管理可能更符合現(xiàn)階段需要，對從業(yè)企業(yè)和從業(yè)人員都需要資質(zhì)管理。馬駿同時(shí)強(qiáng)調(diào)，考慮到我國地區(qū)差異大，建議此項(xiàng)資質(zhì)由環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一管理，避免出現(xiàn)過去某些行業(yè)資質(zhì)由地方頒發(fā)時(shí)發(fā)生的評估標(biāo)準(zhǔn)不一及良莠不齊的情況。但隨著行業(yè)的成熟，必須引進(jìn)第三方信用評估體系，逐步減少行政審批，最終建立起國外發(fā)達(dá)國家普遍使用的以商業(yè)信譽(yù)為基礎(chǔ)的行業(yè)管理體系。
周俊也表示，現(xiàn)行資質(zhì)管理體系缺乏信譽(yù)考量，或者說追責(zé)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
2、修復(fù)行業(yè)特點(diǎn)與從業(yè)單位資質(zhì)管理
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境工程部主任助理張紅振認(rèn)為，環(huán)境修復(fù)技術(shù)集成度高和經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向性強(qiáng)的特點(diǎn)與資質(zhì)審批之間存在不適應(yīng)性。他說，修復(fù)行業(yè)從長遠(yuǎn)看包括土壤、地下水、河流底泥、流域生態(tài)和區(qū)域環(huán)境等的治理修復(fù)。在發(fā)達(dá)國家，環(huán)境修復(fù)問題往往會集合政府多個(gè)部門、研究機(jī)構(gòu)、高校和修復(fù)企業(yè)共同應(yīng)對。在行業(yè)發(fā)展過程中，鮮有由政府主導(dǎo)的修復(fù)機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)管理。拿到授權(quán)或資質(zhì)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)或多或少會形成壟斷，反而給每個(gè)環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理帶來負(fù)面影響。杜邦公司院士錢致慶則強(qiáng)調(diào)了修復(fù)項(xiàng)目的復(fù)雜性和多樣性。他指出，項(xiàng)目業(yè)主在招投標(biāo)過程中會就競標(biāo)公司擁有的各項(xiàng)具體資質(zhì)、能力、經(jīng)驗(yàn)與價(jià)格是否適合于該特定的修復(fù)項(xiàng)目，比政府更加有效地直接進(jìn)行詢問與評比。因此，對從業(yè)單位資質(zhì)，政府除申請公司注冊的必要規(guī)定外，不需作過于嚴(yán)格的資質(zhì)分類。
輕工業(yè)環(huán)境保護(hù)研究所副研究員魏文俠認(rèn)為，對不同環(huán)節(jié)應(yīng)采取不同管理方式。她建議對從事調(diào)查評估、風(fēng)險(xiǎn)評估、現(xiàn)場調(diào)查施工和檢測的單位要有資質(zhì)要求;對于技術(shù)咨詢單位要有業(yè)績要求;修復(fù)施工單位應(yīng)具有環(huán)境工程施工資質(zhì);對監(jiān)理單位、驗(yàn)收單位和檢測單位，應(yīng)當(dāng)有資質(zhì)要求。
北京博誠立新環(huán)境科技有限公司董事總經(jīng)理陳波洋提供了另外一種思路。他建議由環(huán)境保護(hù)部制定從業(yè)單位推薦名單管理辦法，分別針對調(diào)查評估、修復(fù)方案、修復(fù)工程、修復(fù)環(huán)境監(jiān)理和修復(fù)驗(yàn)收等設(shè)定一定的技術(shù)人員和業(yè)績條件;強(qiáng)化各工作階段成果信息公開，接受公眾監(jiān)督;配套管理措施，對弄虛作假者處以一定時(shí)間內(nèi)禁止從業(yè)的處罰。
周俊則認(rèn)為，政府或政府背景的單位不應(yīng)再插手任何資質(zhì)管理。政府只需做好質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法。他建議由行業(yè)協(xié)會管理企業(yè)資質(zhì)，專業(yè)學(xué)會管理人員資質(zhì)，將管企業(yè)與管人分離，讓企業(yè)在自由開放的市場中選擇人才。取消企業(yè)資質(zhì)對從業(yè)資格證數(shù)量的要求，企業(yè)資質(zhì)掛鉤從業(yè)人員信譽(yù)，積累足夠信譽(yù)和平均信譽(yù)才能取得相應(yīng)資質(zhì)。人員信譽(yù)水平通過政府對其個(gè)人業(yè)績的質(zhì)量監(jiān)督和定期知識考評積累評定。
十八屆二中全會強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。但是，不論是學(xué)會還是產(chǎn)業(yè)協(xié)會，要走向社會化都還有很長的路。
3、探索個(gè)人職業(yè)資格管理
龔宇陽非常支持在環(huán)境修復(fù)行業(yè)推行個(gè)人職業(yè)資格管理。他認(rèn)為企業(yè)問責(zé)難以落實(shí)到失責(zé)的具體個(gè)人，而個(gè)人才是具體項(xiàng)目的執(zhí)行人或?qū)嵤┤?。從業(yè)資質(zhì)應(yīng)該從企業(yè)資質(zhì)轉(zhuǎn)到個(gè)人資質(zhì)，并實(shí)行“個(gè)人終身責(zé)任制”。從各國治理經(jīng)驗(yàn)看，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟或協(xié)會應(yīng)該是資質(zhì)最好的推動(dòng)、管理和維護(hù)者，因?yàn)閭€(gè)人資質(zhì)的建立離不開職業(yè)培訓(xùn)等能力建設(shè)，這正是行業(yè)聯(lián)盟或協(xié)會所擅長的。
張紅振也贊成市場化的職業(yè)資格管理。他建議多從引導(dǎo)、鼓勵(lì)、扶持和提升的角度進(jìn)行管理，逐步形成行業(yè)自發(fā)的正面管理為主的模式。只要規(guī)范了市場和監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)，社會將自然地“大浪淘沙”，行業(yè)自發(fā)監(jiān)管效率會遠(yuǎn)大于行政監(jiān)管。而且從國際經(jīng)驗(yàn)看，真正高水平的環(huán)境修復(fù)咨詢機(jī)構(gòu)和修復(fù)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)在市場成熟期會成長為巨頭，不具備競爭力的“泡沫”企業(yè)會自然轉(zhuǎn)行或消失。
對此，錢致慶提出一種相對“軟”的從業(yè)者資格管理思路，即個(gè)人職業(yè)資格可以作為從業(yè)單位雇傭員工以及業(yè)主選擇從業(yè)單位的參考，同時(shí)也是對專業(yè)人員主動(dòng)深造和自我提升的鼓勵(lì)，而不是一種門檻式的硬性要求。但他也強(qiáng)調(diào)，修復(fù)項(xiàng)目的正式報(bào)告書仍須由被政府部門評定具有一定資質(zhì)的專業(yè)人員簽字負(fù)責(zé)，才可被視為對修復(fù)工作質(zhì)量的保證。
周俊強(qiáng)調(diào)，在建立企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人資格的基礎(chǔ)上，要注意改變原有的問責(zé)方式，其根本內(nèi)涵是改變一把手集權(quán)造成的過度行政干預(yù)，尊重技術(shù)、尊重知識、尊重人才，提高技術(shù)人才的決策權(quán)重和責(zé)任權(quán)重。這既能化解行政一把手責(zé)權(quán)一肩挑的困境，也有助于技術(shù)人才建立信心，有利于提高工作質(zhì)量。環(huán)境修復(fù)市場發(fā)展的初期，最好以人才建設(shè)為主，待人才信譽(yù)體系積累至一定程度，再考慮設(shè)立企業(yè)資質(zhì)。
我國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的成長就像一個(gè)朝氣蓬勃的翩翩少年快要到了青年的年齡，筋骨日強(qiáng)、肌肉漸豐、靈智愈長，有能力做更多、更大的事情。這個(gè)時(shí)期正是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的最佳時(shí)段。但青年畢竟不等于成熟，適當(dāng)?shù)剡x擇教導(dǎo)和引領(lǐng)的方式，才能把從青年到真正成熟之間的這段路走得更加平穩(wěn)、健康。
