一是一些地方對節(jié)能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經(jīng)濟增長，對調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式重視不夠，不能正確處理經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能減排的關(guān)系，節(jié)能減排工作還存在思想認識不深入、政策措施不落實、監(jiān)督檢查不力、激勵約束不強等問題。
二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢。“十一五”期間，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重低于預期目標，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)增長過快，結(jié)構(gòu)節(jié)能目標沒有實現(xiàn)。
三是能源利用效率總體偏低。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值約占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比國際先進水平高出10%-20%。
四是政策機制不完善。有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等經(jīng)濟政策還不完善，基于市場的激勵和約束機制不健全，創(chuàng)新驅(qū)動不足，企業(yè)缺乏節(jié)能減排內(nèi)生動力。
五是基礎(chǔ)工作薄弱。節(jié)能減排標準不完善，能源消費和污染物排放計量、統(tǒng)計體系建設(shè)滯后，監(jiān)測、監(jiān)察能力亟待加強，節(jié)能減排管理能力還不能適應工作需要。
(三)面臨的形勢。
“十二五”時期如未能采取更加有效的應對措施，我國面臨的資源環(huán)境約束將日益強化。從國內(nèi)看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結(jié)構(gòu)升級，我國能源 需求呈剛性增長，受國內(nèi)資源保障能力和環(huán)境容量制約，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境瓶頸約束更加突出，節(jié)能減排工作難度不斷加大。從國際看，圍繞能源安 全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿(mào)易保護主義抬頭，部分發(fā)達國家憑借技術(shù)優(yōu)勢開征碳稅并計劃實施碳關(guān)稅，綠色貿(mào)易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍 內(nèi)綠色經(jīng)濟、低碳技術(shù)正在興起，不少發(fā)達國家大幅增加投入，支持節(jié)能環(huán)保、新能源和低碳技術(shù)等領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展，搶占未來發(fā)展制高點的競爭日趨激烈。
雖然我國節(jié)能減排面臨巨大挑戰(zhàn)，但也面臨難得的歷史機遇?？茖W發(fā)展觀深入人心，全民節(jié)能環(huán)保意識不斷提高，各方面對節(jié)能減排的重視程度明顯增強，產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大，科技創(chuàng)新能力不斷提升，節(jié)能減排激勵約束機制不斷完善，這些都為“十二五”推進節(jié)能減排創(chuàng)造了有利條件。要充分認識節(jié)能減排的極 端重要性和緊迫性，增強憂患意識和危機意識，抓住機遇，大力推進節(jié)能減排，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，切實增強可持續(xù)發(fā)展能力。
二、指導思想、基本原則和主要目標
(一)指導思想。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持大幅降低能源消耗強度、顯著減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總 量相結(jié)合，形成加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的倒逼機制;堅持強化責任、健全法制、完善政策、加強監(jiān)管相結(jié)合，建立健全有效的激勵和約束機制;堅持優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 推動技術(shù)進步、強化工程措施、加強管理引導相結(jié)合，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放;加快構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動、全社會 共同參與的推進節(jié)能減排工作格局，確保實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排約束性目標，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。
(二)基本原則。
強化約束，推動轉(zhuǎn)型。通過逐級分解目標任務，加強評價考核，強化節(jié)能減排目標的約束性作用，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強可持續(xù)發(fā)展能力。
控制增量，優(yōu)化存量。進一步完善和落實相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，提高產(chǎn)業(yè)準入門檻，嚴格能評、環(huán)評審查，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，合理控制能源消費總量和污染物排放增量。加快淘汰落后產(chǎn)能，實施節(jié)能減排重點工程，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。
完善機制，創(chuàng)新驅(qū)動。健全節(jié)能環(huán)保法律、法規(guī)和標準，完善有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等經(jīng)濟政策，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，形成有 效的激勵和約束機制，增強用能、排污單位和公民自覺節(jié)能減排的內(nèi)生動力。加快節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，建立長效機制，實現(xiàn)節(jié)能減排效益最大 化。
分類指導，突出重點。根據(jù)各地區(qū)、各有關(guān)行業(yè)特點，實施有針對性的政策措施。突出抓好工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)等重點領(lǐng)域和重點用能單位節(jié)能，大幅提高能源利用效率。加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動重點行業(yè)、重點流域、農(nóng)業(yè)源和機動車污染防治，有效減少主要污染物排放總量。
(三)總體目標。
到2015年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降到0.869噸標準煤(按2005年價格計算)，比2010年的1.034噸標準煤下降16%(比2005年的1.276噸標準煤下降32%)。“十二五”期間，實現(xiàn)節(jié)約能源6.7億噸標準煤。
2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2347.6萬噸、2086.4萬噸，比2010年的2551.7萬噸、2267.8萬噸 各減少8%，分別新增削減能力601萬噸、654萬噸;全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238萬噸、2046.2萬噸，比2010年的264.4萬 噸、2273.6萬噸各減少10%，分別新增削減能力69萬噸、794萬噸。
(四)具體目標。
到2015年，單位工業(yè)增加值(規(guī)模以上)能耗比2010年下降21%左右，建筑、交通運輸、公共機構(gòu)等重點領(lǐng)域能耗增幅得到有效控制，主要產(chǎn)品 (工作量)單位能耗指標達到先進節(jié)能標準的比例大幅提高，部分行業(yè)和大中型企業(yè)節(jié)能指標達到世界先進水平(見表1)。風機、水泵、空壓機、變壓器等新增主 要耗能設(shè)備能效指標達到國內(nèi)或國際先進水平，空調(diào)、電冰箱、洗衣機等國產(chǎn)家用電器和一些類型的電動機能效指標達到國際領(lǐng)先水平。工業(yè)重點行業(yè)、農(nóng)業(yè)主要污 染物排放總量大幅降低(見表2)。